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进一步完善土地征收及耕地保护的建议及对策

【摘要】随着我国工业化、城市化的不断加快，城市建设用

地越来越多的依靠土地征收的方式满足。本文探讨在土地征收中如

何有效保护耕地，严格规范合法土地征收行为、审批及各项工作流

程，达到既能保证经济的高速增长和城镇化对土地的合理需求，又

有效遏制耕地被非法蚕食、切实保护好每寸耕地。

【关键词】耕地保护；土地征收；分析思考

一、目前土地征收和耕地保护中存在的问题

我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收的程序虽然

已经作了较为详细的规定，但有关土地征收程序的立法比较简单、

粗糙，在许多具体的制度设计上仍然存在漏洞，表现在：

（一）公共利益界定不明确。“土地征收目的必须合法，必须是

为了公共利益需要才能征收土地。”这一原则在实施过程中受到了

严重扭曲，公共利益在程序上没有保障，审批程序中没有征地目的

合法性的专项审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说

明。我国目前还没有对公共利益的范围进行明确的界定,“公共利

益”作为一个高度抽象、难于界定的概念，在实践中对有关公共利

益的解释和界定过于灵活,在巨大经济利益的驱动下，常常被人为

地滥用，极易打着公共利益的幌子，凭借这条依据无视集体土地所

有者和使用者的意志，强行征收农民集体土地，损害农民利益。

（二）缺乏民主参与，监督制约机制不完善。《土地管理法》第

48条和《土地管理法实施条例》第25条规定，征地补偿方案确定

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后，相关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组

织和农民的意见。《征用土地公告办法》第9条规定：被征地农村

集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有

不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置公告之

日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。

由此可见，在土地审批之前，政府并没有将征地信息告知被征地人

的义务，被征地人对征地无法提出异议，只有在审批通过后的征地

过程中，才有对补偿、安置方案提出意见或要求举行听证会的权利。

缺乏广泛有效的民主参与，使得政府的征地行为缺乏最有力的监督

——来自广大人民群众的监督。

（三）缺少对行政机关的监督制约。在我国，行政机关既是土

地征收的决定者、亦是执行者。如在征地范围的决定权、征地审查

权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实

施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁

判员，容易带来行政权力的泛滥，危害社会稳定。

（四）严格责任追究制的弱化。尽管近年来国土资源部不断加

大土地违法案件查处力度，但在结案的9万余件中，只处理了相关

责任人3593名，其中2名省级干部受到党纪处分。4％的低处罚率，

意味着超过96％的土地违法案件并未追究责任人，而刑事处罚率更

是低到5‰，出现权责不对称的局面。

目前我国耕地面积约为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减

少1.23亿亩，保护耕地的压力不断增大。2009年，国土资源部在

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全国开展保红线、保发展的“双保行动”，2011年，继“双保行动”

后，全面升级启动开展“双保工程”，虽然取得了一定的成绩，但

是，在的一些地方，巧立名目占用耕地、耕地的性质被改变、以罚