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从分割走向统一

——新乡改革试验区调查

赵海*

*赵海：农业部农村经济研究中心副研究员。

内容提要：通过对新乡农村改革试验区的调研发现，新乡市推进城乡一体化，走的是一条以新型农村社区建设为载体、以农民就地城镇化为特征、以城乡居民权利平等为方向的改革道路。本文认为，新乡市城乡一体化道路总体符合当地农村发展实际，对全国同类地区具有一定的示范和借鉴意义。

河南省新乡市是全国农村改革试验区，自2011年起承担城乡一体化制度建设的试验任务。为深入了解改革试验进展情况，笔者赴新乡市开展了为期1周的实地调查。通过调研发现，与一些地区引导农民向城市迁移、走快速城市化的道路不同，新乡市推进城乡一体化，走的是一条以新型农村社区建设为载体、以农民就地城镇化为特征、以城乡居民权利平等为方向的改革道路。本文认为，新乡市城乡一体化道路总体符合当地农村发展实际，保护了农民各项权益，不失为一种有益的尝试，对全国同类地区也具有一定的示范和借鉴意义。

新型农村社区建设，其逻辑起点是解决“用地难”，简言之就是通过引导几个村的农民集中居住，节约的土地复耕后再通过“增减挂钩”置换城镇用地，从而试图破解农村居住环境差和城市发展用地缺的双重困境。围绕新型农村社区建设这一主线，本文基于以人为本和权力平等的视角，从城乡规划、户籍制度、社区管理、住房管理等四个方面，梳理和分析相关制度及其变迁，进而审视其改革路径、管窥其改革全貌。

一、革故鼎新——统一城乡规划体制

纲举才能目张，对城乡发展而言，规划就是引领城乡发展的总纲。多年来，由于城乡二元体制的制约，城乡规划处于分割状态，往往是就城市论城市、就农村论农村，城乡建设是断裂的，城乡空间布局没有建立起相互联系和互补的平台。特别是长期的城市倾向政策，农村主要承担着向城市提供资源要素的角色，其自身处在一种无序的低水平发展路径上。因此，推进城乡发展一体化，首先就要从规划上打破城乡规划二元分割的格局，建立起城乡一体的规划管理制度。

新乡在推动城乡一体化的实践中，注重规划先行，从城乡一体的规划抓起，着眼于城乡规划一张图、建设一盘棋、管理一张网，明确了以中心城市为主体、以产业集聚区和新型农村社区为载体的规划总体思路，以规划一体化引导和推动城乡发展一体化。一是历史性地实现了规划的全覆盖。新

以及在农村的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等一系列经济权利。从这个视角来看，户籍制度是事关城乡发展一体化的根本制度，也是衡量城乡发展一体化水平的关键考量因素。

新乡市的户籍制度改革是围绕着进入新型农村社区居民展开的，对入住新型农村社区的农民，一律登记为“新乡市城镇居住地居民户口（非农）”，规定转户农民在保留原有权益的基础上，同时享受城镇居民在就业、养老、住房、教育、交通、金融服务等方面的同等待遇，走出了一条兼顾农民在农村和城市两个权益的改革道路。新乡市于2012年出台了《关于进一步完善城乡户籍管理制度改革的意见》，对新型社区居民转户做了具体安排：一是入住新型农村社区的群众继续享受原有土地承包经营权、农村计划生育等各项惠农政策；二是卫生部门对入住新型农村住宅社区群众，按照群众意愿，允许自主选择新型农村合作医疗或城镇居民医疗保险，每个社区卫生服务站至少配备一名财政供给乡村医生；三是人社部门按照相关政策，对满足“城镇居住地居民户口”（非农）五种情况规定的，凡符合城镇职工参保条件的，可以享受城镇职工养老、失业、医疗、工伤、生育保险等方面的待遇。其他非从业人员或从业人员中不属于城镇职工参保范围的，可以按照规定参加城镇居民社会养老保险和新型农村合作医疗保险；四是民政部门将符合城市低保条件的新型农村社区居民全部纳入城市最低生活保障，对社区五保户实行集中供养实现，应保尽保；服现役的义务兵入住社区转户后第二年可享受城镇义务兵优抚安置政策。

开展户籍制度改革以来，新乡市推进城乡基本公共服务均等化取得了积极成效。截至2013年9月，公安部门已为3.7万户的14.7万人办理了新型农村社区户口迁移。卫生医疗部门在52个示范社区建成卫生服务站27个，配备全科医生68人，为421.5万农村地区居民建立了健康档案。教育部门加强对口支援，为社区学校分配特岗教师250名、支教人员444名。民政部门对入住新型农村住宅社区的困难群众全部纳入城市低保范围，为533户1691名社区困难群众发放城市低保资金301万元。城乡居民社会养老保险已实现“三统一、全覆盖”，即城市与农村缴费标准统一、省市养老保险缴费补贴统一、养老保险待遇统一，城乡居民社会养老保险全覆盖，截至2013年9月全市参保人数255.6万人，参保率98%，60岁以上养老金领取人数64.7万人，养老金发放率100%。

从国家法律法规和政策方面看，新乡市的户籍制度改革对现行的法律法规和政策有着较大的突破。一是落户到设区的市，不