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公共决策中的民意表达与整合

万玲

摘要：公共决策吸纳民意有利于决策的科学化与民主化,然而,民意本身及其

表达的缺陷也不可避免地会对表达的效度及决策的科学性造成一定的影响。要合

理运用和整合民意,还应从政府决策方式以及体制机制入手,进行系统深入的思

维改造和行为变革。

关键词：公共决策民意吸纳民意表达

作者简介:万玲，广州行政学院公共管理教研部讲师，研究方向为公共管理

与公共政策。

随着社会的不断发展和利益的日渐多元化，过去我们很少关注的一些隐蔽性

诉求和愿望以及冲突和矛盾都开始以前所未有的速度涌现出来。尤其是在城市化

和城市扩张的过程中，大量与社会和公众有关的公共性事件逐渐成为人们关注的

焦点。在这些公共性事件的发展与演化过程中，我们不难发现这样一种现象：即

民意的大量涌动和表达及其所透露出来的民意与政意之间的博弈和较量。而同

时，我们往往看到的是，面对如此汹涌的民意，政府的表现总是不尽如人意。民

意在公共决策中究竟应当扮演一种什么样的角色？它有哪些表达渠道和途径？

作为政府官员，尤其是作为决策者，我们该如何科学、理性地整合并运用好民意？

笔者认为，这无论对于政府还是公众来说都是一个必须予以思考和探索的课题。

一、科学地理解和认识民意

卢梭是最先使用民意一词的重要政治理论家之一，他提出了“公意”的概

念，并强调任何法律，不论是政治、民法或刑法，都必须以民意为基础，也因此

为民意概念的发展奠定了良好的基石。现代意义上的民意就是指民众的意愿与利

益要求，是“整个社会的普遍意见”，它源于对政府分配社会价值是否公平及有

效的判断，源于民众自身合法利益实现的诉求表达，源于人们对整体生活环境和

社会经济、政治状况的主观感受。

很显然，这种整体性的民意并不是能够一蹴而就的，尤其是在复杂的社会环

境中，整体民意往往要经历很长时间的提炼和整合才能形成，这个过程一般可分

为三个阶段。第一个阶段即表现为公民个体基于自身的理解对社会问题所形成的

一种最初的经验感知和切身感受，这种原初的认识虽然表现各异，纷繁复杂，且

不一定完全科学合理，但却是整体民意的基础来源，为整体民意的形成奠定了广

泛而深厚的微观基础。第二个阶段即表现为多个个体基于共同的利益或价值关切

来源：《探求》2012年5期

而形成的具有一定整合意义的公众舆论，是个体意见在分散和联合的过程中所形

成的多种意见的复合体。相较于第一阶段而言，它的理性程度要更高一些，而且

更加规范，在一定范围内能获得广泛的传播和更多的认同。第三个阶段即表现为

在个体与群体意见经过反复的交融和整合之后所形成的整体性民意，这才是公共

决策需要甄别、吸纳和整合的基础。

从民意的形成过程来看，我们不难发现，一方面，“民意是每个公民的朴素

意识，远不是系统的理性认识，民心所向并不能提供完整的方针政策和决策方案，

它仅仅反映人民的强烈要求和社会发展的大势所趋。”可见，民意不可能像公意

那样，成为主权行为的直接依据。另一方面，民意有个体和整体之分。诚如西方

一句很流行的谚语所说的那样：我非常赞成维护国家利益，但是拜托不要在我们

家后院。它形象地说明了有时候国家整体利益与居民个人利益之间的矛盾。公共

决策如何区别个体民意和整体民意，对决策者来说，也是一种挑战。

二、民意表达的缺陷及其影响

在现实生活中，民意的表达往往存在这样那样的问题，对表达的效度及决策

的科学性都造成了极其不良的影响。科学地认识这些问题和缺陷，是寻求有效解

决途径的关键。笔者认为，民意表达的缺陷主要来源于三个方面：

(一)表达渠道方面

根据台湾学者余致力的观点，民众对特殊公共事务意见的表达，可分成直接

表达与间接表达两大类，具体见图1。尽管这种对民意表达方式的表述具有很强

的台湾色彩，但图1仍然为我们清晰地呈现了公众表达自身意愿和诉求的多种渠

道与方法。而余致力则通过详尽的分析，证明了这些渠道其实或多或少都是有问

题的，不可能存在完全理性的制度安排。比如听证会，在当前就存在参加人员不

对称、获取信息不对称、左右结果不对称等多项问题，所以听证会在民意搜集上

往往是“形式大于内容”。而越来越多地被大家所使用的大众传媒，在传播民意

上其实