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如何开展PPP项目的审计监督

摘要：目前，PPP项目逐渐成为推动经济发展的重要力量，PPP

项目的审计监督已经成为政府审计工作的重要组成部分。由于PPP项

目审计监督的内容、程序、主体相对复杂，传统审计模式不适合此类

项目，研究如何实施对PPP项目的审计监督有着极其重要的意义。

关键词：PPP项目政府投资审计监督

PPP项目建设模式对于缓解政府资金不足，提升项目管理效率具

有十分重要的意义。同时PPP项目中政府投资所占比例大幅降低，这

给依法审计带来巨大挑战。在审计“全覆盖”成为审计新常态的形势

下，PPP项目审计范围、审计方式及审计重点等都面临重大调整与改

变，很多问题需要探讨研究。笔者所在地级市对一部分PPP项目进行

了尝试审计，根据积累的一些经验，谈一谈地方审计机关开展PPP项

目审计监督的困难及解决方案。

一、PPP项目政府审计能不能审

《审计法》及《审计法实施条例》规定以下三种情况的政府投资

建设项目属审计监督范围：全部使用预算内投资资金、专项建设基金、

政府举借债务筹措的资金等财政资金的;未全部使用财政资金，财政资

金占项目总投资的比例超过50%的；占项目总投资的比例在50%以下，

但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。PPP模式下，政府投资比

例和管理范围都在缩小，政府资金占项目总投资比例一般都达不到

50%，政府不拥有项目建设、运营的实际控制权，从建设的主体和投

资的比例都可能不满足法定的要求。虽然国家发改委等六部委的《基

础设施和公用事业特许经营管理办法》规定“县级以上审计机关应当

依法对特许经营活动进行审计”，但这是部门规章，不是行政法规，

不宜作为审计的法定依据。因此，PPP项目的审计缺少法定授权。

笔者认为，应结合项目的具体情况来确定PPP项目是否属于政府

审计范围。PPP项目有三种运作方式：外包、特许经营、私有化。外

包类PPP项目社会资本只承包项目的部分内容，通过政府付费实现收

益；特许经营类项目社会资本参与投资，通过合作机制与政府分担风

险和共享收益；私有化类项目社会资本负责项目全部投资，在政府的

监管下，通过向用户收费回收投资实现利润。私有化类项目审计机关

无权审计，外包和特许经营类项目政府要为社会资本的行为承担连带

责任，是最终责任人，需要对建造成本和运营费用进行核实，防止社

会资本过度追求利益，虚构投资成本、提高收费价格，保证财政资金

合理使用。因此，外包和特许经营类项目进行审计应是审计机关的职

责。但鉴于目前PPP项目审计的法定授权还不完善，应建议PPP项目

实施单位在合同协议中加入自愿接受审计监督、审计发现的违规违法

行为应当整改的条款，加强审计监督的依据。

二、PPP项目审计目标是什么

《审计法》规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项

目的预算执行情况和决算进行审计监督。常规的政府投资项目审计一

般以维护政府利益为目标，主要审计项目资金概预算执行情况和决算

造价真实性。PPP项目实施过程中，政府以项目如何满足公共利益为

目标，社会资本方则追求利润的最大化。由于社会资本方在项目公司

占有绝对控股权，仅依靠社会资本方的自律难以实现政府与社会资本

双方管理目标的平衡，但过度的监管也不利于社会资本方发挥管理和

投资的优势。因此，只注重单一目标开展审计，无法系统全面的履行

政府审计对PPP项目的监督职责。

笔者认为PPP项目顺利实施的前提是合作双方实现优势互补、风

险共担和利益共享，发挥各自的优势和能动性。审计机关的审计目标

应着眼于项目的可持续性，关注风险的合理分配、信息的合理披露、

资源的合理配置、政府或公众合理付费、项目的建设效果和公共服务

能力，从预算和决算的真实性转向经济性、效果性、效率性和环保性

“四位一体”的审计目标体系，最终实现“物有所值”的建设目标。

三、PPP项目审计对象是谁

对常规建设项目而言，项目的预算执行主体一般为项目建设单位，

项目建设单位既是建设项目资金的出资方，又是项目成果的所有权人，

项目建设单位通常为被审计单位。PPP模式改变了项目投资主体，建

设项目相关单位包括政府投资方、政府指定的项目实施机构、由社会

资本方和政府投资方组建的项目公司，以及设计、施工、监理等单位，

被审计单位较为复杂。

笔者认为PPP项目审计中，被审计单位的范围应