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PPP项目审计重点及注意问题

近年来，为进一步深化投融资体制改革，增强基础设施建设项目

的质量及效率，解决政府部门投资不足的问题，各地政府相继推行建

设项目PPP模式。但PPP项目建设周期长、资金需求大，问题类型多，

导致审计的难度加大。笔者结合审计工作实际，就PPP模式下建设项

目的审计重点及路径优化做出了详细论述。

一、PPP项目审计重点

（一）决策阶段

PPP项目决策阶段决定着项目能否有效开展。审计部门应重点审

核PPP项目决策方案，明确变相融资形成隐形债务的风险，并提出有

针对性地预防措施，从而降低政府财政资金的运转风险，同时应重视

对可行性报告的审计工作，分析当前PPP项目是否具有可行性。此外

应当对PPP项目的投融资结构、回报机制的合理性进行重点审计，保

证社会资本方收益回报在合理范围之内，避免出现收益分配不合理造

成社会公众利益和政府利益受到侵蚀。在合同签订环节，应当注重审

计合同体系的全面性和完整性、合同控制权配置的合理性、特许经营

权及期限的恰当性、特许经营收入和政府补贴的合理性。

（二）建设阶段

PPP项目在建设阶段的审计工作可分为三部分：施工前的准备阶

段、施工阶段、竣工验收阶段。

施工前的准备阶段，审计应加大对项目预算的审核，一是对设计

方案的经济性进行审核，督促设计单位充分运用价值工程以及限额设

计理念，从根源上降低项目建设成本；二是对投标文件进行审计，尤

其是定价部分，确保价格定位合理，从而降低后续施工风险；三是对

合同的合法性进行审核，确保建设单位与施工单位能够合理分担建设

风险，降低经济纠纷发生概率。

项目施工阶段，审计应重视施工管理的有序性，一是对工程款、

材料费的审核，提升工程款项支出的合理性，降低资金浪费现象，确

保资金能够良好运转。二是对施工进度计划制定的合理性进行审核，

是否严格按照项目建设要求有序推进，是否因为计划不合理导致工期

拖延，影响施工进度。

竣工验收阶段，审计应重点关注项目建设成本。一是通过对工程

结算文件进行审核，关注套用定额是否合理，工程量是否真实。二是

通过对财务支出、收益活动进行审计，关注规费计提是否合理，费用

支出是否真实，是否存在挤占项目资金、随意分摊费用等问题。

（三）项目运营阶段

在项目运营维护阶段，审计机关应以效果性为核心，开展绩效审

计工作。通过对国家发布的关于融资方面的政策进行分析并作为绩效

审计的主要依据，形成效果性、效率性、经济性、公平性和环境性为

主的绩效审核体系，评价项目是否满足公众需求，收费是否合理，政

府补贴是否合理，服务质量是否达到合同要求，是否实现项目长期利

益最大化等。

（四）项目移交阶段

移交阶段作为PPP项目审计工作的最后环节，审计工作的重心应

放在项目绩效评价以及移交范围确定方面，通过对项目移交清单、资

产评估报告、补偿方案、资产性能测试报告以及绩效评估报告等材料

进行审核，明确移交节点的资产价值和项目收益，确保项目价值符合

合同要求，保障政府部门及社会公众的利益。

二、PPP项目审计应注意的问题

（一）审计定位的多元化

PPP模式下，建设项目的投资主体由政府部门和社会资本方共同

组成，双方合资组建项目公司负责项目的投资、建设和运营工作。因

此，单纯站在政府部门角度进行审计显然不能了解项目的全部过程，

这就需要转变固有审计思维，充分考虑引入社会资本带来的影响，同

时PPP项目大多是公共基础设施工程，项目利益相关者包括政府、社

会资本、建筑经营企业、金融机构以及社会公众，如何在审计中统筹

兼顾社会效益、经济效益、公众利益和社会资本收益，同样是PPP项

目审计需进行考虑的重点。

（二）审计内容的复杂化

在传统的政府投资项目审计中，审计重点多放在建设环节，审计

周期从项目立项到竣工验收，审计内容以程序管理、工程造价、财务

收支、竣工决算为主。而PPP项目由于工作形式的转变，其整个项目

周期包括采购、建设、运营、移交等多个过程，建设内容也增加了投

融资、运营、维护、所有权和运营权分配等环节。因此在PPP项目审

计中需要重新转移工作重心，加大对建设成本、投融资成本、运营成

本、股权结构等方面的审计，做到对项目整体内容的审计全覆盖。

（三）审计风险的多样化

PPP项目风险的多样性和复杂性导致