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公债法律制度的完善

论文作者：徐莹

【摘要】我国否定地方政府发债权的做法与分税分级财政的内在逻辑不相符

合。同时，也造成了诸多问题：地方政府资金紧缺，管理职能缺位；中央政府

负担过重，债务依存率超过警戒线；地方政府通过非正常融资渠道规避法律，

使得监管困难等等。因此，允许发行地方公债已成为必然。再加上中央政府拥

有多年的国债管理经验和居民闲置存款充足等原因，，我国也已具备了允许发

行地方债券的现实可行性。然而，除了发或不发，地方公债问题重点还在于如

何监管，本文在末尾部分对监管主体、内容等进行了阐述。

【关键词】地方公债监管财政稳健主义

【正文】

发行地方公债的必要性、可行性与规制

人类对公债的认识经历了这样的阶段:资本主义早期要求财政平衡，不得在

财政中列赤字。国家的财政开支只能以税收、费用等非税收入作为来源，公债

的合法性被完全否定。[1]进入垄断资本主义时期，受经济危机影响，国家开

始大规模干预经济，尤其是新增了许多任务，如保障充分就业和景气政策、给

付社会福利、提供公共建设等等。为兑现政府对纳税人的承诺，国家便只有大

规模举债。但随着“税收国家”成为“债务国家”，新的问题又源源而来，

“财政稳健主义”有了新的要求。

中国的国债发行历史也有着类似的轨道：建国初期以“既无内债，又无外

债”为荣，后逐渐将发行国债作为财政融资的重要手段。直至98年，中央政府

为扩大内需而实施积极的财政政策，大规模增发国债用于基础设施建设。在发

达国家，地方债券是公债体系中的重要组成部分，也就是说，地方政府也可以

在经常性财政资金不足的情况下，为满足地方经济与社会公益发展的需要，根

据有关法律的规定向社会发债融资。然而，不同的是，在我国，人们虽已不

“谈债色变”，但仍然视地方公债为洪水猛兽。《预算法》规定：地方各级政

府要按照量入为出的原则编制预算，不列赤字；除法律和国务院另有规定外，

地方政府不得发行地方政府债券。

事实上，在分税制财政体制的国家中，举债权应是各级政府都拥有的财

权。而我国将逐步允许地方债券的发行也成为必然，关键问题在于怎么发、发

多少。以下就从经济学原理、现实中的困境、条件等角度分析地方公债的必要

性、可能性，以及最至关重要的对地方债的监管问题。

一、经济学角度看地方公债发行必要性

根据提布特模型，如果每个地方政府分别提供不同的公共产品，那居民就

可以根据自己的需求偏好来选择去哪个地方居住。这种居民“以足投票”的情

况一方面刺激了地方政府努力提供适合于本地居民偏好的公共产品，另一方面

也使政府难以通过税收对流动性要素进行征税，从而削弱了地方资源的可征税

性和地方政府的可征税能力。在地方政府提供公共产品时，如果通过税收筹

资，就使得受益和负担成本分离，使现在的居民承担了以后居民的成本，他们

会通过地区间的流动表达不满，这样政府提供公共产品的有效性就得不到满

足，因此，地方政府就必须通过举债来避免这种副作用。[2]

另一方面，从资源配置的角度，由于地方公债主要用于社会基础设施、教

育等公共产品以及一些准公共产品，就会间接地增强薄弱的基础产业部门，压

缩一般生产性部门。简言之，地方公债的发行会产生改变社会产业结构的效

应。

二、现实中禁止地方发债权所带来的困境

（一）地方政府资金缺乏财政职能缺位

这首先表现为造成了城市地方政府对基础设施的投入资金短缺。我国多年

来实行高度集中的计划经济体制，政府投资绝大部分投向生产性领域，城市基

础设施建设相当薄弱。基础设施一方面为提高地方综合经济实力提供了物质基

础，另一方面还可以优化经济结构、扩大消费内需、拉动经济增长。然而，中

央政府只负责那些关系国计民生的重大基础设施建设，如铁路、国道等，而大

部分城市基础设施项目建设都要按照“谁投资，谁收益”的原则由各级地方政

府自筹资金解决。

除了基础设施建设，地方政府还比中央政府更直接地对本地居民的社会福

利负责，例如教育、医疗、环境保护等等。公益事业上不断扩大的支出，也使

得地方政府在财源上陷入了更大的困境。

因此，给予地方政府举债权可以有效缓解其在财政上的困境，解决公用事

业的资金来源问题，使得地方政府真正地把“该管的事起来”。[3]

（二）中央政府负担过重债务依存率超过警戒线

我国债务负担率尚处于较低水平，但由于发行的都是中央政府债务，就使

得中央政府的债务依存