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上海市行政执法体制改革发展趋势研究∗

前言

行政执法体制改革是切实转变政府职能、加速推进行政管理体制改革的突破口。党中央、

国务院十分重视推进行政执法体制改革工作。2004年4月，国务院《全国推进依法行政实

施纲要》明确提出，理顺行政执法体制，加强行政执法体制改革，“加快建立权责明确、行

为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”。2005年12月，胡锦涛总书记在中央政治

局第27次集体学习时，就关于推进行政管理体制改革、加快转变政府职能、改进行政管理

方式作了重要讲话。2006年9月，温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新电视

电话会议上，要求深化行政管理体制改革，进一步推进行政执法体制改革，探索建立与社会

主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法体制。贯彻落实中央要求，积极推进行

政执法体制改革，是当前本市进一步深化行政管理体制改革、转变政府职能的重要抓手，对

于本市加快建立法治政府、服务政府、责任政府具有重要意义。

本市行政执法体制改革起步较早，进行了许多有益的探索，初步形成了具有上海特点、

规范有效的行政执法体制。但综合来看，现有行政执法体制还处于改革的深入推进阶段，在

一些成功试点的基础上，整个面上的执法体制还没有完全理顺，执法体制改革的步伐还需要

继续推进。

为此，市编办、市政府法制办会同市人大法工委、市人事局、市财政局以及部分区县的

有关同志共同组成了课题组开展研究。课题组以切实转变政府职能，继续推进行政执法体制

改革，探索从体制上、源头上解决行政执法工作中存在的问题，对未来一段时间内本市行政

执法体制的发展趋势进行分析，更好地把握本市行政执法体制改革的方向，解决好特大型城

市管理问题，研究提出建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的总

体思路和工作任务。

本课题报告的研究定位：一是本研究报告所称的“行政执法”，从内涵上看，是指行政

机关依照法律规定对行政管理相对人实施的影响其权利义务的具体行政行为；从外延上看，

主要是具有外部性的具体行政行为，包括行政检查、行政处罚、行政许可、行政强制、行政

征收等。二是“行政执法体制”是组织行政执法活动的诸种体系和法律制度，包括由执法主

体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。

行政执法体制改革以行政管理体制改革为背景，并且是行政管理体制改革的组成部分。行政

执法体制改革既是从某一种具体行政执法（如行政处罚）开始进行改革，也是综合性的配套

改革，而不仅是行政处罚执法体制的改革。三是报告中所称的“趋势”，以未来10年作为分

析的时间跨度。报告立足于现实的基础上，强调研究的前瞻性与现实性。四是“行政执法体

制改革”与“机构改革”既有联系，又有区分。二者都是行政管理体制改革的内容，行政执

∗转载自/display/displayNews.do?newsid=1620。

法体制改革中可能涉及机构职能的调整。但前者强调执法职能的调整，对机构而言属于部分

调整，后者强调机构的设立与撤并，是全方位的调整。五是“行政执法体制改革”与“政府

职能转变”的关系，在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四大政府职能中，行政

执法体制改革的执法重点主要涉及其中的“市场监管”和“社会管理”两大职能。六是本报

告对本市行政执法体制、法制、编制一并予以研究，但不涉及具体的执法机制研究。

一、上海行政执法历史回顾与现状评估

（一）历史回顾

一般认为，新中国成立后的30多年里，我国没有法治的社会需求和经济基础。这一时

期，本市在公安、税务、工商行政等部分领域曾经存在过行政执法活动，随着对私营工商业

国有化改造和农业合作化的完成、高度集权计划经济体制的形成而逐渐缩小，至十年“文革”

时基本中断。所以，现代法治意义上的行政执法起始于党的十一届三中全会的拨乱反正。其

间经历了四个主要阶段：

1、起步阶段（自改革开放初期到行政诉讼法实施），执法队伍数量从无到有，迅速增加

本市现代行政法意义上的行政执法活动出现于20世纪70年代末80年代初。在经济管

理领域，个体工商户、外商投资企业等新经济因素开始出现，以及条与块、条与条、块与块

之间经济社会活动及其关系的日益频繁，最典型的变化就是“横向联营”政策的推动，产生

了跨部门、跨地区管理的需要。在城市管理领域，改革开放后本市城市建设和管理任务的加

重，70年代末以后，行政管理机构从城乡基本建设委员会、城建局、房地产管理局等基础

上新增园林局、环卫局、规划局、土地局、环保局