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政府投资建设项目绩效管理体系：构建、困境与突破

一、引言

1.1研究背景与意义

在社会经济发展进程中，政府投资建设项目扮演着极为重要的角色。作为政府履行职能、实施宏观经济治理的关键手段，政府投资建设项目承担着落实国家发展战略、引导和带动社会资本扩大投资、保障和改善民生等重要功能。从推动基础设施建设，如高速公路、铁路、港口、水利等，提高交通运输效率，降低物流成本，促进区域协调发展；到促进产业结构升级，引导和支持战略性新兴产业的发展，推动传统产业升级，提高产业整体竞争力；再到扩大内需，刺激社会总需求，带动相关产业发展，增加就业，提高居民收入水平等，其影响力广泛而深远。在国内外经济形势复杂多变的当下，政府投资更是稳定经济增长的重要支撑，通过调整投资规模和结构，能有效引导经济健康发展。

然而，随着政府投资建设项目规模的不断扩大和数量的日益增多，如何确保这些项目能够高效、优质地完成，实现预期的经济效益和社会效益，成为了亟待解决的关键问题。绩效管理体系作为一种“注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”的新型管理方式，对于提升政府投资建设项目的效益具有关键作用。通过构建科学合理的绩效管理体系，可以对项目的全过程进行有效的监控和评估，及时发现和解决项目实施过程中出现的问题，优化资源配置，提高项目的执行效率和质量，从而最大程度地发挥政府投资的效益，提升公共服务质量，增强公众对政府工作的满意度，强化政府的公信力。

综上所述，深入研究政府投资建设项目绩效管理体系，不仅具有重要的理论意义，能够丰富和完善公共管理领域的理论研究；更具有重大的现实意义，有助于提高政府投资建设项目的管理水平和效益，促进经济社会的可持续发展，因此，本研究具有迫切的必要性和重要的价值。

1.2国内外研究现状

国外对政府投资建设项目绩效管理体系的研究起步较早，自20世纪70年代末至80年代初的“新公共管理运动”后，市场化被引入当代政府管理中，在政府投资项目中，市场化与多元主体协同治理成为公共管理的新愿景。Stake（1975）提出响应式评价模式，认为利益相关者参与监督和评价是公共项目绩效管理的发展趋势。此后，以世界银行为代表的国际金融组织在对全球各国的投资项目中，建立基于利益相关者网络的监测与评价体系，对项目的开展过程和项目的结果进行监测和评价。亚洲开发银行也建立了项目绩效监测体系（PPMS），该监测体系有利于项目管理者对项目进行的过程进行有效的控制。在绩效评价方法和指标体系构建方面，国外学者运用了多种方法，如平衡计分卡、层次分析法等，从经济、效率、效果、公平等多个维度构建评价指标体系，注重对项目全生命周期的绩效评价。

国内对政府投资建设项目绩效管理体系的研究相对较晚，但近年来随着我国公共财政框架的初步形成以及政府对投资项目效益的日益重视，相关研究也取得了一定的成果。2003年10月，党的十六届三中全会明确提出“建立预算绩效评价体系”的新要求，2004年11月，财政部发文要求各地开展项目绩效评价工作。此后，国内学者开始对政府投资项目绩效评价进行深入研究。尹贻林和杜亚灵（2011）论证了公共项目监测与绩效评价的治理结构模式对绩效改进的重要作用。云南省财政投资评审中心联合相关单位组成课题组，对财政支出绩效评价进行理论研究与实践探索，取得了《云南省财政支出基本建设项目绩效评价体系研究》《云南省政府投资基本建设项目绩效评价多目标树图模型》等成果，其中《云南省财政支出基本建设项目绩效评价工作指南》在研究路径和解决财政支出绩效评价可操作性方面填补了国内同类研究的空白。在实践方面，国内一些地方政府也积极探索政府投资项目绩效管理的新模式和新方法，如上海市发展改革委出台通知，建立完善政府投资项目的绩效评估、绩效跟踪和绩效评价制度；浙江省温州市瓯海区出台相关文件，强化政府及区属国有企业投资项目过程预算绩效管理等。

尽管国内外在政府投资建设项目绩效管理体系方面已经取得了一定的研究成果，但仍存在一些不足之处。在理论研究方面，目前的研究主要集中在绩效评价指标体系的构建和评价方法的应用上，对于绩效管理体系的整体框架和运行机制的研究还不够深入，缺乏系统性和综合性的理论分析。在实践应用方面，虽然一些地方政府已经开始尝试实施绩效管理体系，但在实际操作过程中还存在许多问题，如绩效目标设定不合理、绩效评价结果应用不充分、绩效管理与项目管理的衔接不够紧密等。此外，对于不同类型、不同规模的政府投资建设项目，如何建立具有针对性和适应性的绩效管理体系，目前的研究还相对较少，存在一定的研究空白。未来的研究可以在这些方面进一步深入探索，以完善政府投资建设项目绩效管理体系，提高政府投资项目的管理水平和效益。

1.3研究方法与创新点

在研究政府投资建设项目绩效管理体系时，本研究