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划拨土地使用权抵押的法律困境与出路探究

一、引言

1.1研究背景与意义

土地，作为一种珍贵且重要的资源，是人类社会经济活动的根基，在社会发展进程中占据着无可替代的关键地位。在我国，土地所有权归国家或集体所有，土地使用权则可依法进行出让、转让、抵押等流转活动。划拨土地使用权，作为土地使用权获取的一种特殊方式，在特定历史时期和社会经济发展阶段，为国家基础设施建设、公益事业发展以及国有企业的成长壮大提供了有力支持。

随着我国市场经济体制的逐步完善和经济的飞速发展，各类经济活动日益频繁，对资金的需求也持续增长。在这样的背景下，土地作为一种具有较高价值和稳定性的资产，其抵押融资功能愈发凸显。划拨土地使用权抵押作为一种重要的融资手段，被广泛应用于企业贷款、项目融资等经济活动中。通过将划拨土地使用权进行抵押，企业和项目能够获得所需的资金支持，从而推动生产经营活动的顺利开展，促进经济的繁荣发展。在基础设施建设领域，许多大型项目如高速公路、桥梁、铁路等的建设，都需要巨额的资金投入。通过划拨土地使用权抵押融资，项目方可以获得足够的资金来支持项目的前期规划、工程建设等工作，确保项目能够按时启动并顺利推进。在房地产开发领域，开发商也常常利用划拨土地使用权抵押来获取开发资金，用于土地开发、房屋建设等环节，满足市场对住房和商业地产的需求。

然而，由于划拨土地使用权的取得方式具有无偿性或低偿性的特点，与出让土地使用权存在显著差异，这使得划拨土地使用权抵押在实践中面临诸多复杂的法律问题。相关法律法规的规定不够完善，不同法律法规之间存在矛盾和冲突，导致在实际操作中，对于划拨土地使用权抵押的条件、程序、效力以及抵押权实现等方面的理解和执行存在较大分歧。一些地方政府和部门在执行过程中，对划拨土地使用权抵押的审批标准和程序掌握不一致，给企业和金融机构带来了困扰。此外，随着经济社会的不断发展和改革的深入推进，新的情况和问题不断涌现，如划拨土地使用权在企业改制、资产重组、破产清算等过程中的抵押处置问题，进一步加剧了划拨土地使用权抵押法律问题的复杂性。这些法律问题的存在，不仅严重影响了划拨土地使用权抵押的正常运作，阻碍了经济活动的顺利进行，还可能引发一系列的法律纠纷和风险，损害当事人的合法权益，破坏市场经济秩序的稳定。

因此，深入研究划拨土地使用权抵押的法律问题，具有极其重要的现实意义。通过对相关法律法规的梳理和分析，明确划拨土地使用权抵押的法律规定和操作规范，能够为经济活动中的各方主体提供明确的法律指引，帮助他们准确理解和把握划拨土地使用权抵押的条件、程序和效力等关键问题，避免因法律认识不足而产生的法律风险和纠纷。加强对划拨土地使用权抵押法律问题的研究，有助于完善我国的土地法律制度，填补法律空白，协调法律法规之间的矛盾和冲突，提高法律的科学性和合理性。这对于维护土地市场的稳定和健康发展，保障国家土地资源的合理利用和有效保护，促进经济社会的可持续发展具有重要的保障作用。在当前经济形势下，解决划拨土地使用权抵押的法律问题，有利于充分发挥土地的融资功能，缓解企业和项目的资金压力，激发市场活力，推动经济的高质量发展。

1.2国内外研究现状

在国内，学者们对划拨土地使用权抵押的研究涵盖了多个方面。在划拨土地使用权抵押的法律规定与实践冲突方面，有学者指出，现行法律法规对划拨土地使用权抵押的规定较为繁杂且存在矛盾之处。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，划拨土地使用权抵押需经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，且要满足一系列条件，如土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人，领有国有土地使用证，具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明，向当地人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租抵押所获效益抵交土地使用权出让金。然而，2004年国土资源部《关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知》又规定，以国有划拨土地使用权为标的物设定抵押，土地行政管理部门依法办理抵押登记手续，即视同已经具有审批权限的土地行政管理部门批准，不必再另行办理土地使用权抵押的审批手续。这就导致在实践中，对于划拨土地使用权抵押的审批和登记程序存在不同的理解和操作方式，给当事人和相关部门带来了困扰。

在划拨土地使用权抵押的效力认定问题上，学术界存在不同观点。部分学者认为，划拨土地使用权属于国家所有，使用者仅享有有限的权利，因此其抵押效力应受到严格限制。只有在符合法律规定的条件下，经过合法审批和登记手续，抵押才具有法律效力。另一些学者则主张，从促进市场经济发展和资源有效利用的角度出发，应适当放宽对划拨土地使用权抵押效力的认定标准，只要当事人的抵押行为不损害国家利益和社会公共利益，就应认可其效力。这种观点的分歧反映了在法律制度设计中，如何平衡国家土地权益保护与市场主体融资需求的