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研究报告

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2025年十四五生态环境保护规划编制方案

一、总体要求与目标

1.规划编制原则

(1)生态环境保护的规划编制应遵循系统性、科学性、前瞻性和可操作性的原则。系统性要求规划覆盖生态环境保护的所有领域，包括大气、水、土壤、生态系统等多个方面，确保规划内容的全面性和协调性。例如，在规划大气污染防治时，应同时考虑工业排放、机动车尾气、农业面源污染等多个因素，形成全方位的治理策略。科学性要求规划依据科学数据和技术标准，采用科学的方法和模型进行评估和预测，确保规划决策的科学依据。前瞻性则要求规划不仅要应对当前生态环境问题，还要为未来可能出现的新挑战做好准备。以2020年我国二氧化碳排放总量为例，规划编制应考虑到未来五年内降低碳排放的具体目标，并提出相应的政策措施。

(2)规划编制过程中，要坚持问题导向和目标导向相结合。问题导向要求规划深入分析当前生态环境面临的突出问题和挑战，针对性地提出解决方案。例如，针对水污染问题，规划应明确水质达标目标，并针对工业、农业、生活源等不同污染源制定相应的减排措施。目标导向则要求规划明确生态环境保护的具体目标，如空气质量改善、水环境质量提升、土壤污染治理等，并制定相应的指标体系。以2025年规划目标为例，我国将力争全国地表水Ⅰ-Ⅲ类水质比例达到85%以上，全国空气质量优良天数比例达到80%以上，全国土壤环境质量总体稳定。

(3)生态环境保护的规划编制要注重政策协同和区域差异。政策协同要求在规划编制过程中，充分考虑各项政策的联动效应，避免政策间的冲突和重复。例如，在制定能源结构调整政策时，应充分考虑能源消费总量控制、能源结构调整和环境保护政策之间的协调。区域差异则要求规划根据不同区域的生态环境特点和发展阶段，制定差异化的政策措施。以长江经济带为例，规划编制应针对长江流域的水污染、土壤污染和生态系统退化等问题，提出具有针对性的治理方案。同时，规划还应考虑区域间的资源共享和合作，如跨区域水污染治理、大气污染防治联防联控等。

2.规划目标体系

(1)规划目标体系应确立明确的生态环境保护总体目标，包括改善生态环境质量、提升生态系统服务功能、增强环境风险防控能力等。例如，设定到2025年，全国空气质量优良天数比例达到80%以上，地表水Ⅰ-Ⅲ类水质比例达到85%以上，受污染耕地安全利用率达到90%以上，重点区域土壤污染风险得到有效控制。

(2)目标体系需细化至具体领域和关键指标，如大气污染防治目标应包括PM2.5和PM10浓度下降比例，水污染防治目标应包括重点流域和湖泊水质改善目标，土壤污染防治目标应包括受污染耕地和污染地块安全利用率目标。例如，规划提出到2025年，全国重点城市细颗粒物（PM2.5）年均浓度比2015年下降18%以上，重点流域水功能区水质达标率达到90%以上。

(3)目标体系还应考虑生态环境保护与经济社会发展的协调，确保规划目标的实现不会对经济社会发展造成负面影响。例如，规划提出在保障国家粮食安全的前提下，推进农业面源污染治理，实现农业绿色发展；在推进工业转型升级的同时，加强工业污染源治理，实现工业绿色生产。此外，规划还需关注区域差异，针对不同区域特点制定差异化的目标，如西部生态脆弱区应重点关注生态保护和修复，东部沿海地区应重点关注近岸海域生态环境保护和海洋经济发展。

3.规划实施路径

(1)规划实施路径首先应明确政策导向，通过完善法律法规体系，强化政策激励和约束，引导全社会共同参与生态环境保护。具体措施包括：修订和完善生态环境保护相关法律法规，提高违法成本；制定实施生态环境损害赔偿制度，强化企业主体责任；推广绿色金融政策，引导社会资本投入生态环境保护领域。例如，2025年前，将完成50项以上生态环境保护相关法律法规的修订，实现生态环境损害赔偿制度在重点领域和地区的全覆盖。

(2)加强生态环境监测和执法监管是规划实施的重要保障。应建立健全全国统一的生态环境监测网络，提高监测数据质量和时效性。同时，加大执法力度，严厉打击环境违法行为。具体措施包括：推进生态环境监测标准化、信息化建设，实现监测数据共享；开展常态化环境执法检查，对环境违法行为零容忍；建立环境违法举报奖励机制，鼓励公众参与环境保护。例如，2025年前，全国生态环境监测站点将达到2000个，环境执法检查覆盖率达到100%。

(3)推进绿色低碳发展是规划实施的核心内容。应优化产业结构，加快淘汰落后产能，发展绿色低碳产业。具体措施包括：实施能源消费总量和强度“双控”制度，推动能源结构优化；推广清洁生产，提高资源利用效率；加强绿色技术创新，推动绿色低碳技术产业化。此外，还应加强区域合作，推动区域间生态环境保护协同发展。例如，2025年前，全国绿色低碳产业规模将达到10万亿元，区域间生态环