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ppp项目严格入库、清理出库相关争论和困惑的思考读92号文有感

第一部分：入库阶段的困惑与挑战

在PPP项目的发展历程中，从2014年的大力推广到如今的泛化滥用，仅仅用了两年的时间。国家出台92号文，旨在规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库的管理，防止PPP异化为新的融资平台，遏制隐性债务风险增量。然而，在执行过程中，关于PPP项目严格入库、清理出库的相关争论和困惑也随之而来。

入库阶段的困惑

关于哪些项目适合采用PPP模式，哪些不适合，政策文件并没有给出明确的界定标准。地方政府官员在入库审核时，对项目是否具备物有所值评价及其他审批手续的判断上存在困惑。例如，一些捆绑项目中既有公益也有商业性质，是否适合采用PPP模式，存在争议。历史的小城镇、棚户区改造、特色小镇等项目，有的将商业用地捆绑社会资本的参与，有的医疗项目，社会资本参与形式各异，有的理解为“投资”，有的理解为“运营”。对于“投资”与“运营”的区别和关系，以及特许经营的具体形式，地方官员往往感到困惑。

关于绩效付费，实践上，政府或公司的方案标准各异，并不易鉴别。可用性付费、使用量付费和绩效付费三种方式中，是否取消了另外两种方式，也存在着疑问。回购和担保的问题，如果使用了不同的语言表述，如何识别？固定回报，这也是一个最困惑的概念。许多专家的看法不一，有的理解为固定收益，有的理解为保证投资成本和收益为固定回报。在“吉林津市，长春市政府的污水处理项目”中，固定回报的理解也存在差异。法院的判决也不具有统一标准。国家的法律、法规、政府文件和司法解释，对于“固定回报”都没有明确的定义和适用标准，更增加了地方官员在执行中的困惑。

其他不适合入库的项目包括：项目性质、审批与招标程序、社会资本方主体资格、项目实施方案等。例如，对于平台公司作为社会资本方的确认标准，有的平台虽然登记为独立运营的公司法人，但实际上仍然是政府的融资平台，这种情况如何处理？关于违规担保、举债等问题也较为复杂，其认定标准即使是执业律师也并非易事，一般的行政人员更难把握。

清理出库阶段的困惑

在清理出库阶段，同样面临着诸多困惑。对于未按规定转型的平台公司作为社会资本方的确认标准，如何处理是一个难题。关于违规担保、举债等问题也较为复杂，其认定标准即使是执业律师也并非易事，一般的行政人员更难把握。

清理出库后项目的损失和纠纷责任也是一个重要问题。2002年国务院办公厅下发了《关于妥善处理外商固定回报项目有关问题的通知》（国办发〔2002〕43号文），该文认为，地方在引进外资过程中，一些外商固定回报的做法违反了外商投资法律关于平等互利的原则，并要求立即清理。该文下发后，签约的许多项目被迫终止，甚至出现纠纷，如上文提到的“香港汇津公司与长春市政府案”。从文中可以看出，政策清理后的矛盾和纠纷处理难度较大。

出库的项目可能分为三类：项目初期即识别阶段的项目，清理后地方政府和社会资本的损失不大，可能没有大的纠纷；进入采购阶段，没有实质性进展的项目，损失也可以承担；进入建设、运营阶段的，可能问题较多。主要表现为：

1.融资纠纷：许多金融机构以入库项目为前提提供资金，项目出库后金融机构不支付后续资金，或收回资金等融资合同纠纷，以及项目土地抵押、股权质押、融资担保、保险等，都将影响项目公司在建设和运营过程中的资金链，项目无法继续运营，也可能损害社会公共利益。

2.项目建成后，地方政府不继续支付合同约定的付费。政府与项目公司之间的合同纠纷，问题。双方如果谈判不成，必然会引起争端。

3.项目出库后，项目被迫终止，不继续运营，可能造成环境污染。如西宁项目，政府方面的问题在于，项目公司对政府方资产和资金、管理链条和运营成本等信息的披露不足，导致政府方无法有效监管。

在清理出库的过程中，项目可能面临诸多困难，包括项目单位抵触情绪、地方财政资金紧张、项目单位缺乏主动性、地方政府部门之间缺乏有效协调等。例如，项目单位可能抵触情绪严重，不愿意配合清理工作；地方财政资金紧张，无法提供足够的资金支持；项目单位缺乏主动性，不积极配合清理工作；地方政府部门之间缺乏有效协调，各自为政，缺乏有效沟通和协调，导致清理工作困难重重。

第二部分：清理出库的困境与争议

清理出库阶段，更是充满了各种困境与争议。清理标准的模糊性导致了执行过程中的混乱。对于什么项目应该清理，什么项目可以保留，并没有一个明确的标准。这使得地方官员在执行过程中，往往无所适从，导致清理工作难以有效推进。

清理过程中的利益冲突也是一大难题。对于已经投入大量资金的社会资本方来说，清理出库意味着他们的投资可能无法收回，这无疑会引发他们的强烈反对。而对于地方政府来说，清理出库可能会影响到他们的政绩，因此他们也可能不愿意积极推动清理工作。

清理过程中的法律风险也不容忽视。由于PPP项