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论抽象行政行为可诉性：理论、困境与突破路径

一、引言

1.1研究背景与意义

在现代行政管理体系中，抽象行政行为占据着关键地位。它是行政机关为履行管理职能，针对不特定对象制定具有普遍约束力规范性文件的行为，涵盖行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令等。抽象行政行为因其对象的普遍性、效力的持续性和反复适用性，广泛且深刻地影响着社会生活的各个方面，是行政机关实施行政管理的重要手段与方式。从城市规划、环境保护到经济调控、社会福利政策制定，抽象行政行为无处不在，对公民、法人和其他组织的权利义务产生着深远影响。

然而，当前我国行政诉讼法将抽象行政行为排除在直接诉讼范围之外，仅允许在对具体行政行为提起诉讼时，一并请求对作为依据的部分规范性文件进行审查。这一规定在实践中暴露出诸多问题，如行政相对人合法权益在受到违法抽象行政行为侵害时，难以获得及时有效的司法救济；部分违法抽象行政行为长期存在，得不到司法监督与纠正，损害了法律的权威性和法制的统一性；行政诉讼的监督功能未能充分发挥，不利于促进行政机关依法行政。

将抽象行政行为纳入可诉范围，对我国法治建设意义重大。其一，有助于保障公民、法人和其他组织的合法权益。当行政相对人认为抽象行政行为侵犯其权益时，可通过诉讼途径获得司法审查与救济，使合法权益得到切实维护。其二，有利于强化对行政权力的监督与制约。司法审查作为一种外部监督机制，能对抽象行政行为的合法性进行严格审查，及时发现和纠正违法行政行为，防止行政权力滥用。其三，能够推动依法行政和法治政府建设。促使行政机关在制定抽象行政行为时更加审慎、规范，遵循法律原则和法定程序，提高行政行为的合法性和合理性，进而提升政府的公信力和治理能力。其四，符合国际行政诉讼制度的发展趋势，有利于我国在国际交往中更好地履行国际义务，提升国际形象。

1.2国内外研究现状

在国外，行政诉讼制度较为完善的国家对抽象行政行为的审查机制已相对成熟。在美国，行政机关的一切行为原则上都在司法审查范围内，法院可依据法律规定和违宪审查原则对行政规章等抽象行政行为进行审查。法律规定行政规章的效力需符合制定行为不得越权和行为合理性的条件。英国法院对行政行为的审查范围广泛，只要行政行为超越法律规定权限，法院即可行使审查权。法官可依据法律意识和公平正义观念对议会授权法进行广泛解释，以控制行政权。德国通过宪法法院和行政法院对抽象行政行为进行审查，宪法法院进行直接审查，行政法院进行间接审查。法国行政诉讼范围由判例确定，并不排斥抽象行政行为，行政审判涵盖行政机关的行为。

在国内，学者们对抽象行政行为可诉性问题进行了深入探讨。多数学者认为，随着我国法治建设的推进，将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围具有必要性和可行性。从必要性来看，现行行政诉讼法将抽象行政行为排除在外，导致行政相对人合法权益难以得到充分保护，司法监督存在缺失，且抽象行政行为违法现象时有发生，其负面影响远超具体行政行为。从可行性来看，宪法的相关规定为抽象行政行为的司法审查提供了依据，国外的成熟经验也可供借鉴，同时我国司法实践中已积累了一定的审查经验，具备相应的司法能力。然而，目前研究在如何具体构建抽象行政行为可诉的制度设计上，如审查范围的精准界定、诉讼管辖的合理安排、审查标准的明确制定以及审查程序的科学构建等方面，尚未形成统一且完善的理论体系，仍需进一步深入研究和探索。

1.3研究方法与创新点

本文将采用多种研究方法。案例分析法，通过收集和分析国内典型的行政诉讼案例，深入剖析在现行法律框架下，抽象行政行为不可诉所引发的实际问题，以及实践中对抽象行政行为进行审查的尝试与困境，从而为研究提供现实依据。比较研究法，系统分析美国、英国、德国、法国等国家对抽象行政行为的审查制度，对比不同国家在审查范围、审查程序、审查标准等方面的差异，总结其成功经验与有益做法，为我国抽象行政行为可诉性制度的构建提供参考。文献研究法，广泛查阅国内外相关的学术著作、期刊论文、法律法规和政策文件，全面梳理关于抽象行政行为可诉性的研究成果和发展动态，掌握研究现状，明确研究方向，避免重复研究，在前人研究基础上进行深入拓展。

本文的创新点主要体现在以下方面。在研究视角上，从保障公民基本权利、维护法制统一以及适应国际法治发展趋势等多个维度，综合论证抽象行政行为可诉性的重要性和紧迫性，突破以往单一视角的局限。在制度构建设想上，结合我国国情和行政诉讼实践，提出具有针对性和可操作性的抽象行政行为可诉性制度设计方案，包括细化审查范围，根据抽象行政行为的不同类型和性质，合理确定可诉范围；优化诉讼管辖，考虑抽象行政行为的层级和影响范围，确定适宜的管辖法院；明确审查标准，制定具体、明确的合法性和合理性审查标准；完善审查程序，设计科学合理的起诉、受理、审理、判决等程