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高速公路PPP项目特许经营合同

一、合同的定位与基本原则

高速公路PPP项目特许经营合同，并非简单的工程承包或服务采购协议，而是一份长期、复杂、综合性的法律文件。它不仅界定了政府方（通常为交通主管部门或其授权机构）与社会资本方（及项目公司）在项目全生命周期内的权利、义务和责任，更承载着保障公共利益、提升运营效率、控制项目风险的多重目标。

在起草和履行此类合同时，应始终遵循以下基本原则：

1.公共利益优先原则：高速公路具有显著的公共属性，合同条款的设置必须以保障通行安全、提升服务质量、维护社会公共利益为根本出发点。

2.平等互利与风险分担原则：合同双方地位平等，应在充分协商的基础上，合理分配项目风险与收益。通常，应由最有能力控制风险的一方承担相应风险。

3.权责清晰与高效履约原则：合同条款应尽可能明确、具体，避免模糊不清或模棱两可的表述，以减少未来争议，确保各方高效履约。

4.灵活性与动态调整原则：高速公路项目周期长，外部环境可能发生重大变化。合同应预留一定的灵活性，设置合理的调整机制（如调价机制、不可抗力处理等），以适应未来不确定性。

5.合法合规原则：合同内容必须符合国家法律法规、行业标准及相关政策要求，确保项目运作的合法性与合规性。

二、合同核心要素解析

一份完善的高速公路PPP项目特许经营合同，通常包含以下核心要素：

（一）项目概况与合作范围

此部分是合同的基础，需清晰界定项目的基本情况，包括项目名称、地理位置、路线走向、建设内容与规模（如里程、车道数、桥隧比、服务区设置等）、主要技术标准、投资估算与资金来源等。更重要的是，要明确特许经营的具体范围，例如，是仅包含建设期，还是涵盖建设、运营、维护直至移交的全过程。运营维护的范围（如日常养护、大中修、路产管理、收费管理、应急保障等）也需在此明确。

（二）特许经营权

特许经营权是社会资本方投资建设并运营高速公路的合法依据。合同中应明确特许经营的授予主体（通常为县级以上人民政府或其授权的交通主管部门）、被授予主体（通常为项目公司）、特许经营期限（需综合考虑项目投资回收期、技术寿命、政策导向等因素，一般为20-30年）、特许经营区域或路段（应具有明确的地理界限）。同时，需明确特许经营权的性质（如是否独占、是否可转让及转让条件）。

（三）双方权利与义务

这是合同的核心章节，需要细致入微地进行约定。

*政府方的权利与义务：

*权利：包括对项目实施过程的监督管理权（如施工许可、质量安全监督、运营服务标准考核）、收费标准的核定与调整权（若适用）、对项目公司不正当竞争或损害公共利益行为的干预权、以及在特定条件下的合同终止权和接管权等。

*义务：主要包括按合同约定及时提供项目用地（或协助办理用地手续）、协调项目建设运营所需的外部条件（如水电接入、周边关系）、提供必要的政策支持、按约定支付可行性缺口补助（若适用）、保障特许经营期内的合法经营环境、以及在项目移交时的配合义务等。

*项目公司（社会资本方）的权利与义务：

*权利：包括在特许经营期内对项目的建设权、运营管理权、基于使用者付费的收益权（若适用）、按约定获得政府补贴的权利、以及在特定条件下的合同变更或终止请求权等。

*义务：核心是按照合同约定和国家规范标准，保质保量完成项目建设并按期通车；负责项目全生命周期的运营维护，确保道路安全畅通、服务达标；遵守价格管理规定，规范收费行为；履行环境保护、安全生产、社会责任；按约定向政府方缴纳相关费用（如资源使用费，若约定）；以及在特许经营期满或合同终止时，按要求将项目资产及相关权利完整、无偿（或按约定条件）移交给政府方。

（四）投资回报与收益分配机制

这是社会资本方最为关注的条款，也是合同谈判的难点。高速公路PPP项目的回报机制主要有使用者付费、可行性缺口补助（VGF）和政府付费等模式，或其组合。

*使用者付费：即通过收取车辆通行费回收投资并获取合理回报。合同需明确收费标准的确定依据、初始收费标准、调价机制（如CPI联动、成本监审调价等）、收费期限以及通行费的归集与使用管理。

*可行性缺口补助：当使用者付费不足以覆盖项目投资、运营成本及合理回报时，政府方需按约定给予项目公司一定的财政补助。合同需明确补助的计算基数、测算方法、支付周期、支付条件及调整机制。

*收益分配：若项目有超额收益，或在特定情况下（如政府方因公共利益收回特许经营权），需明确收益如何在政府方与社会资本方之间进行分配。

（五）风险分担

PPP项目的核心在于风险的合理分担。合同应系统梳理项目全生命周期可能面临的各类风险（如政策合规风险、设计风险、建设风险、融资风险、运营风险、市场风险、不可抗力风险等），并明确各项风险的承担主体和应对措施。一般而言，政府方更适合承担政