地方人大常委会规范性文件备案审查制度之完善：现状、问题与进阶路径.docxVIP

地方人大常委会规范性文件备案审查制度之完善：现状、问题与进阶路径

一、制度溯源与核心价值阐释

（一）地方人大备案审查制度的法理根基

规范性文件备案审查制度深植于宪法监督体系，是保障法治大厦稳固的关键基石。其法理逻辑紧密围绕人民代表大会制度下的权力制衡原则展开。在我国政治体制中，地方人大常委会作为地方国家权力机关的常设机关，肩负着监督同级政府、监察委、“两院”及下级人大的重要职责，对这些主体制定的规范性文件进行备案审查，成为确保权力规范运行、维护法治统一的关键举措。

从历史发展脉络来看，1982年宪法为这一制度勾勒出雏形，明确了各级人大常委会在监督行政权力、审查规范性文件方面的基本职责。此后，《立法法》与《监督法》的相继出台与修订，为备案审查制度注入了更为丰富的内涵与细致的规则。《立法法》详细规范了备案审查的程序、主体、对象等关键要素，使备案审查工作有法可依；《监督法》则进一步强化了人大常委会在审查规范性文件“不适当性”方面的权力，为纠正违法违规、不合理的规范性文件提供了有力支撑。在长期实践中，逐步形成了“有件必备、有备必审、有错必纠”的核心准则，这一准则不仅是对制度实践经验的高度凝练，更是确保备案审查制度有效运行的根本遵循。

（二）新时代背景下的制度价值重构

在国家治理现代化的时代浪潮中，规范性文件备案审查制度的价值内涵不断拓展与深化，承载着更为多元且重要的时代使命。

首先，从宪法实施保障维度来看，备案审查制度是宪法权威的坚定捍卫者。宪法作为国家根本大法，具有至高无上的法律效力，但在现实中，一些“红头文件”可能因起草者法治意识淡薄、部门利益考量等因素，出现与宪法原则、精神相抵触的情况。备案审查制度通过开展合宪性审查，对每一份报备的规范性文件进行“宪法体检”，及时发现并纠正潜在的违宪问题，使宪法从“纸面”真正走入“现实”，成为规范国家权力运行、保障公民权利的坚实护盾。

其次，维护法制统一是备案审查制度的核心价值之一。在我国庞大而复杂的法律体系中，不同层级、不同部门制定的规范性文件数量众多，如果缺乏有效的审查与协调机制，极易出现规范性文件之间相互冲突、“打架”的现象，这不仅会造成法律适用的混乱，更会削弱法治的权威性与公信力。备案审查制度通过对规范性文件的统一审查，确保不同地区、不同层级的规范性文件在法律框架内协调一致，消除法制体系内部的矛盾与冲突，维护国家法制的统一与尊严。

再者，备案审查制度还是公民权利救济的重要延伸。在传统的权利救济体系中，公民往往只能在自身权益受到具体行政行为侵害时寻求救济，但规范性文件作为具有普遍约束力的抽象行政行为，一旦存在违法或不合理之处，将对不特定多数人的权益造成潜在威胁。备案审查制度通过主动审查，对可能影响公民权益的规范性文件进行全面筛查；同时，畅通公民提出审查建议的渠道，实现被动审查与主动审查的有机结合，使公民在面对抽象行政行为侵害时，也能找到有效的救济途径，切实维护自身合法权益。

以江西某县人大纠正政府超权限批准国土空间规划决定的案例为例，充分彰显了备案审查制度在基层法治建设中的重要作用。在该案例中，县政府作出的国土空间规划批准决定超越了法定权限，若未得到及时纠正，将不仅导致土地资源配置的无序，还可能损害相关权利人的合法权益。县人大常委会通过备案审查，敏锐地发现了这一问题，并依法要求县政府纠正错误决定，有效维护了法律的尊严和群众的利益，为地方经济社会的健康发展提供了坚实的法治保障。

二、地方实践中的现实困境与深层矛盾

（一）制度运行的结构性障碍

审查范围模糊化困境：当前立法对“规范性文件”定义尚未完全清晰，导致实践中存在“漏备”与“滥备”并存现象。例如，乡镇人大决议、党政联合发文是否纳入审查范围存在争议，部分地方将纯政策性文件或内部工作流程文件错误报备，而对涉及公民义务的行政规范性文件却漏报。2023年某省调研显示，市县政府报备率仅78%，漏报文件多集中于涉民生收费、市场监管等领域。这些漏报的文件，极有可能在执行过程中对民众的日常生活产生直接影响，如不合理的收费标准设定、监管措施的随意性等，都可能侵害民众的合法权益，破坏法治的公平公正。而那些被错误报备的文件，不仅浪费了审查资源，也干扰了正常的审查工作秩序，使得真正需要审查的文件无法得到及时有效的关注。

审查机制效能不足：主动审查依赖人工逐件筛查，面对年均数百件的报备量，基层人大普遍存在“审不过来”的困境；被动审查因公众知晓度低（全国年均公民审查建议不足千件），难以形成有效社会监督。部分地方存在“备而不审、审而不纠”现象，2024年某县人大全年备案80件文件，仅启动3次审查，且未对发现的程序瑕疵文件作出纠正。这种情况的出现，使得备案审查制度的权威性大打折扣，规范性文件中可能存在的违法违规