行政类事业单位改革的法学分析.docVIP

行政类事业单位改革的法学分析

任进

?2013-01-2021:49:10来源：《北京行政学院学报》2012年第6期

摘要:行政类事业单位是我国事业单位中十分特殊的一类，虽与公益类事业单位一样均使用事业编制，但在主要职能、资金来源、产出等方面存在不同。行政类事业单位，主要为授权执法主体，也有少量法定执法主体和委托执法主体。认定事业单位承担行政职能，应以法律、行政法规、地方性法规和党中央、国务院文件规定为依据，以是否主要履行行政职能为标准，坚持从严认定，积极稳步推进，分步实施，改革方向是职能归位、调整机构。目前我国事业单位法治建设比较薄弱，应将依法规范摆到更加重要的地位，依法探索行政类事业单位改革的实现方式。

关键词:行政类事业单位改革法学分析

行政类事业单位，是指依据法律、法规授权，按规定程序批准设立，履行行政决策、行政执行、行政监督等行政管理职能，纳入国家财政预算，并按照行政机构方式运行的事业单位。2011年3月23日中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下称为《指导意见》），提出“从严认定承担行政职能的事业单位、区分不同情况实施改革”的任务，并在今后五年实现基本完成行政类事业单位改革的目标。党的十八大重申：“推进事业单位分类改革”，加强对行政类事业单位的研究，探讨其改革路径和法治化方向，具有重要的理论意义和实践价值。

一、行政类事业单位的特点和范围

（一）事业单位的分类

事业单位是我国企业、机关、事业单位、社会团体和其他等五类组织机构中的独特的类型。目前学界对事业单位的分类存在不同认识，有关文件规定也不统一。《事业单位登记管理暂行条例》将事业单位定义为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。2005年4月，国家事业单位登记管理局发布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，按行业将事业单位划分为教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利等27个类别。这实际上主要是指公益性事业单位。

《指导意见》根据我国现有事业单位的社会功能，将事业单位分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三大类。对事业单位的科学合理的分类，有利于针对不同类别的事业单位分别制定政策、推进改革。

虽然行政类事业单位与公益类事业单位均使用事业编制，但两者在以下方面存在不同。

1．主要职能不同。公益类事业单位，主要分布在教、科、文、卫等领域，是以脑力劳动为主体的特殊的社会服务组织，利用科技文化知识为社会提供服务是其主要职能；行政类事业单位虽然不是国家行政机关，但依法承担政府监管、社会管理和公共服务等任务。

2．获取法人资格的注册程序不完全相同。法律规定具备法人条件、自批准设立之日起即取得法人资格的事业单位，或法律、行政法规规定具备法人条件、经有关主管部门依法审核或登记，已经取得相应的执业许可证书的事业单位，不再办理事业单位法人登记，由有关主管部门按照分级登记管理的规定向登记管理

主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依法由公路管理机构（事业单位）行使。

另外，也有一部分为法定行政执法主体，即根据宪法和有关组织法的规定，应当作为行政机构，其上级机构或同类机构也是行政机构，因受行政编制数额限制列为事业单位的机构，如有些地方政府设立的旅游局、水利局等。

也有属于委托行政执法主体的，即事业单位根据法律法规接受委托承担行政职能，如卫生监督所等。

还有行政机关授权或自行委托行使行政执法职能的事业单位，如有的地方的城市监察执法大队、文化市场综合执法大队等。

二、行政类事业单位的认定

《指导意见》对行政类事业单位认定依据和职能范围的表述为：“根据国家有关法律法规和中央有关政策规定，按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能的事业单位”。对此需要具体分析。

（一）以有关法律法规和中央有关政策规定为依据

中央编办要求，认定事业单位承担行政职能的依据是法律、行政法规、地方性法规授权和党中央、国务院文件规定，不以机构名称、经费来源、人员管理方式等为依据。[2]

其中的一个问题是，参公管理的事业单位与行政类事业单位如何界定？笔者认为除可以从划分标准（人员管理与职能）区分外，还可以从公共事务管理职能和行政管理职能上区分，前者主要是指党委系统担负的党的领导机关工作职能和政府系统行使的行政管理职能，而后者主要履行行政管理职能。事业单位的人员是否参公管理，与该单位是否行政类事业单位没有直接关系。

行政类事业单位，经法律、法规授权或党中央、国务院文件规定行使行政职权。其管理依据主要有：（1）法律法