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中国乡村社会治理现实状况与展望

起源：《华中师范大学学报（人文社会科学版）》国英

中国社会科学院农村发展研究所研究员，乡村公共服务研究

创新团体首席研究员，宏观室室主任、博士生导师，享受国务

院特殊津贴。一、中国乡村治理主要问题概述（一）乡村

治理基础性认识问题乡村治理本质是乡村社会公共资源配

置。公共资源包含社会文化习俗、政治经济制度、自然资源

及财富、政府及各类公共机构财政及服务能力等。保障经济

高效运行、社会权利平等以及社会关系友好，是社会治理基

本目标。经济高效运行基础是相对明晰完整财产权制度。

通常，限定在竞争性领域，私有财产制度更有利于经济高效

运行。但很多国家只是在法律文本上支持这种制度，而社会

治理方式则容忍对财产权多个侵害。社会权利平等包含就

业机会平等、受教育机会平等，政治意愿表示平等、基本生

存权利平等等。这些权利平等会给人们提供相对公正发展机

会，但却未必一定能确保人们更为看重“经济平等”。以货

币价值衡量三类经济平等有很不相同意义。可支配财富占有

平等、收入平等与生活消费平等，这三者意义很不相同。在

一个相对公正社会里，反应这三种平等基尼系数会依次降

低，即一个社会可支配财富占有基尼系数能够高一些，但生

活支出基尼系数应该低一些，这意味着富人将自己一部分收

入用于投资，没有用于消费。投资意义不但有私人价值，也

有社会价值。所以，仅仅用财富占有基尼系数来反应社会平

等情况是有缺点。收入平等不但要看年收入差距情况，还要

看单位劳动时间收入情况，比如中国城镇年收入差距显著大

于城镇居民单位劳动时间收入差距，即城市居民劳动时间要

长于农村居民。这个道理不清楚，就会犯政策导向错误。社

会友好稳定绝非只是社会不发生反抗法律秩序冲突，尽管

很多人对社会稳定做这么了解。在收入水平低下、经济部门

权力与公共权力高度融合社会共同体内部，通常会存在严重

人身依附关系，且这种关系往往独立于文明社会通行规则，

而具备奴役性。这种关系在落后农业社会是通例，民主选举

等当代文明规则实际上极难嵌入，村庄轻易产生封闭性。假

如有城市化条件存在，村民进入城市是逃离依附关系主要路

径。在城市，假如无收入、低收入人群没有得到就业与社会

保障支持，这些人群会边缘化，会依附于黑社会力量，并腐

蚀警察力量。若存在上述条件，城镇社会不友好会是常态。

当发生政府财政危机、收入分配不平等引发普遍埋怨时，一

旦有偶然原因诱导，社会就轻易产生民间与政府之间有组织

反抗。（二）中国乡村社会及其治理特殊性当今世界有各

种不一样乡村社会类型，如欧美高度专业化乡村社会，南亚

及非洲部落型乡村社会，拉美政商精英控制下庄园制农村社

会。后两种农村社会处于迟缓改变之中。中国乡村社会不一

样于这三种类型，大致有以下特点。L村级“政社合一工

中国在1958年开始推行“政社合一”人民公社制度，即公

社将生产与社会管理统一掌握到政府组织手中。1964年之

后，这个体制将一些管理权力逐步下放到生产大队、生产队,

最终于1980年代解体。今后，我国村一级“政社合一”体

制长久未变，只是详细形式在各地有所差异，比如，有村土

地管理职能被行政村与村民小组之间共享，其中心又有所

不一样。2.在村级“政社合一”体制中，不论农业用地产权

还是公共土地产权，都归集体全部，实际上是一个“小区共

同共有产权:1980年代中国农村实施耕地承包制，土地产

权实际上在村社与农民家庭之间实现了分割，分割后权利配

置心在各地又有所不一样，农户土地财产权强度不高，权

利边界不清楚。3.农村自主经济组织不发达。中国农民专业

合作社发展有鲜明官方推进色彩。合作社数量庞大，恰好证

实合作社意义不主要。真正运行规范合作社数量极少，应该

不超出总量5%。对比欧美农民合作社，中国合作社对农村

小区服务功效基本没有。其余当代类型农民自组织系统基本

没发育。4.在“政社合一”体制中，农村小区公共服务财务

支出标准上由村社自己负担，但实际上政府支持力度越来越

大，只是没有形成正式制度安排。取消“三提五统”后，集

体经营收入、乡绅捐助、“一事一议”收费成为村社支出主

要资金起源，但均未形成稳定收入，更未建立好公共财政规

范。5.在“政社合一”体制中，我国有