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行政诉讼中举证责任倒置适用情形分析

引言

行政诉讼作为“民告官”的法律救济途径，其核心在于平衡行政机关与行政相对人之间的诉讼地位。与民事诉讼“谁主张、谁举证”的一般规则不同，行政诉讼因双方在信息掌握、资源能力上的天然不对等，衍生出“举证责任倒置”这一特殊规则。所谓举证责任倒置，是指在特定情形下，原本应由主张权利的一方承担的举证义务，转由对方当事人承担；若对方无法完成举证，则需承担不利法律后果。这一规则的适用，既是对行政相对人诉讼弱势地位的矫正，也是对行政机关“先取证后裁决”法定程序的约束。本文将围绕行政诉讼中举证责任倒置的理论基础、典型适用情形及实践完善展开分析，以期为司法实践提供参考。

一、行政诉讼举证责任倒置的基础理论

（一）概念界定与制度价值

举证责任倒置是行政诉讼举证规则的核心特征之一。根据《行政诉讼法》第34条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”这一规定明确了行政诉讼中“被告举证”的基本规则，即由行政机关对其行政行为的合法性承担举证责任，而原告仅需对部分程序性事实（如起诉符合条件）承担初步证明责任。这种“倒置”并非完全颠覆举证责任分配，而是基于行政行为“职权性”与“单方性”的特点，将证明行政行为合法的责任课以作出行为的行政机关。

从制度价值看，举证责任倒置首先是对“程序正义”的贯彻。行政机关在作出行政行为前，应当遵循“先取证、后裁决”的法定程序，其掌握着行政行为的全部证据材料（如调查记录、审批文件、法律依据等），具有天然的举证优势；而行政相对人往往处于信息弱势地位，难以获取行政行为背后的完整证据链。其次，这一规则是对“控权行政”理念的落实。通过要求行政机关自证其行为合法，能够倒逼行政机关在作出行政行为时更加审慎，减少违法行政行为的发生。最后，它也是对“实质公平”的追求。行政诉讼的原告多为个人或企业，与拥有行政强制力的行政机关相比，诉讼能力明显不足；举证责任倒置通过责任分配的倾斜，弥补了这种能力差距，确保双方在诉讼中实质平等。

（二）法理依据与规则边界

举证责任倒置的法理依据主要源于三个层面：其一，“证据距离”理论。行政机关作为行政行为的实施主体，对行为的事实依据、法律依据、程序合法性等信息具有绝对的掌控权，距离证据更近；而相对人难以接触到行政机关内部的决策过程和证据材料，距离证据更远。因此，由距离证据更近的一方承担举证责任更符合效率原则。其二，“风险控制”理论。行政机关在作出行政行为时，有能力也有义务对行为的合法性进行全面审查，其对行政行为可能引发的法律风险具有更强的控制能力；若因行政机关未保存证据或程序违法导致无法举证，应由其承担不利后果。其三，“权利救济”理论。行政诉讼的根本目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，当相对人因行政行为受损时，若要求其证明行政行为违法，将极大增加维权难度；通过倒置举证责任，降低了原告的维权门槛，更有利于实现救济目的。

需要注意的是，举证责任倒置并非适用于所有行政诉讼情形，其规则边界需严格界定。根据《行政诉讼法》及相关司法解释，举证责任倒置主要适用于行政行为合法性审查的核心领域，而对于原告主张的行政赔偿、行政补偿数额，或原告起诉被告不作为时的“曾提出申请”等程序性事实，仍需由原告承担举证责任。这一区分既保证了规则的针对性，也避免了责任分配的绝对化。

二、行政诉讼举证责任倒置的典型适用情形

（一）行政行为合法性审查中的举证责任倒置

行政行为合法性审查是行政诉讼的核心内容，包括对行政行为事实依据、法律依据和程序正当性的审查。在此类诉讼中，举证责任倒置体现得最为典型。例如，在行政处罚案件中，行政机关需证明其作出处罚决定所依据的事实清楚（如当事人存在违法行为的证据）、法律适用正确（如处罚所依据的具体法律条文）、程序合法（如已履行告知、听证等程序）。若行政机关无法提供上述证据，则视为该处罚行为没有事实或法律依据，法院将判决撤销该处罚决定。

以某市场监管部门对个体工商户张某作出的“未明码标价”行政处罚案为例：张某起诉称，其店铺商品已标价，但市场监管部门在检查时未拍照取证，仅以现场笔录认定违法。诉讼中，市场监管部门未能提供现场照片、录像或其他佐证材料，仅提交了一份由执法人员单方制作的现场笔录。法院经审理认为，现场笔录作为孤证，无法充分证明张某存在未明码标价的行为，且行政机关未保存其他关键证据，故判决撤销该行政处罚。此案中，行政机关因无法完成“行政行为合法”的举证责任，承担了败诉后果，充分体现了举证责任倒置在合法性审查中的适用。

（二）行政不作为案件中的举证责任倒置

行政不作为是指行政机关负有法定职责，应当履行而未履行或拖延履行的情形。在行政不作为诉讼中，原告通常需要初步证明其已向行政机