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我国烟草专卖行政管理程序：问题剖析与优化路径

一、引言

1.1研究背景与意义

1.1.1研究背景

我国烟草专卖行政管理的发展历程源远流长，其起源可追溯至北洋军阀统治时期。1915年，国民党财政部成立烟酒公卖局，对烟酒实行公卖，烟草作为其中重要的专卖对象，标志着我国烟草专卖制度雏形的出现。1927年，国民党政府制定颁布了我国第一部烟草专卖法规——《烟草公卖暂行条例》，进一步推动了烟草专卖制度的初步形成。

新中国成立后，我国烟草行业经历了多个重要发展阶段。在恢复发展和初步建立集中统一管理体制时期（1949年10月—1966年5月），通过接收外商烟厂和公私合营等措施，全国烟草行业迅速恢复生产经营，并逐步实行专卖体制。1951年，中央人民政府财政部颁布实施了《专卖事业暂行条例实行草案》，随后对烟草及其制品的生产、销售作出一系列规定，逐步建立起高度集中的计划管理和专卖管理体制。60年代初期，成立中国烟草工业总公司，成功试办烟草工业“托拉斯”，为后来的专卖管理体制奠定了理论和实践基础。

然而，在“文化大革命”和20世纪70年代末期（1966—1980年），我国烟草行业陷入分散管理和盲目发展的困境。中国烟草工业总公司被撤销，烟草企业全部下放，小烟厂盲目扩张，计划外烟厂数量激增，烟草产销矛盾突出，行业管理混乱，卷烟质量和经济效益大幅下滑。

直到1981年5月，党中央、国务院作出对我国烟草行业实行专卖管理、成立中国烟草总公司的重大决策，我国烟草行业迎来新的发展契机。1982年1月1日，中国烟草总公司正式成立；1983年11月，国务院决定成立轻工业部烟草专卖局；1984年1月，轻工业部烟草专卖局改为国家烟草专卖局，与中国烟草总公司实行一套机构、两块牌子，标志着我国全面烟草专卖体制的建立。此后，烟草企业实行集中统一管理体制，在计划、价格、投资、劳动工资等方面进行严格管控，确保了烟草行业的稳定发展。

烟草专卖行政管理程序规范在整个烟草行业发展中占据着举足轻重的地位。它是维护烟草市场秩序的关键保障，能够有效遏制非法生产、销售等行为，确保市场的公平竞争和有序运行。通过严格的程序规范，对烟草专卖品的生产、经营和运输等环节进行全面监管，防止假冒伪劣烟草制品流入市场，保护消费者的合法权益。

从保障国家财政收入角度来看，烟草行业作为国家财政收入的重要支柱之一，规范的行政管理程序能够确保税收的稳定征收。通过对烟草生产、销售等环节的有效管理，防止税收流失，为国家财政提供坚实的资金支持，助力国家各项事业的发展。在国家的经济建设、社会福利保障、教育医疗投入等方面，烟草专卖行政管理程序规范所保障的财政收入都发挥着不可或缺的作用。

1.1.2研究意义

在理论层面，深入研究我国烟草专卖行政管理过程中的程序问题，有助于进一步丰富和完善行政法学中关于行政程序的理论体系。通过对烟草专卖行政管理这一特定领域的程序研究，能够为行政程序的一般性理论提供更多的实证案例和实践支撑，推动行政程序理论在具体行政领域的深入应用和发展。对烟草专卖行政管理程序中存在的问题进行剖析，能够引发学界对行政程序合法性、合理性、公正性等原则在实际操作中的深入思考，促进相关理论的不断完善和创新。

在实践意义方面，对烟草专卖行政管理程序的研究成果能够直接应用于烟草专卖执法实践。有助于烟草专卖局工作人员更加清晰地理解和把握执法程序，提高执法的准确性和规范性，避免因程序不当而引发的执法错误和纠纷。通过优化行政程序，能够提高执法效率，减少不必要的行政成本和时间消耗，使烟草专卖执法工作更加高效地开展。严格规范的行政程序能够充分保障行政相对人的合法权益，增强行政相对人对烟草专卖行政管理的信任和认可，促进烟草行业的和谐稳定发展。当行政相对人在面对烟草专卖行政管理时，能够感受到程序的公正和透明，从而积极配合执法工作，减少行政争议的发生。

1.2国内外研究现状

国外在烟草管理体制方面呈现出多样化的特点。部分国家实行烟草专卖制度，如日本，其烟草管理体制经历了从专卖公社到日本烟草产业株式会社（JT）的转变。1985年，日本废除专卖制度和专卖公社，成立JT公司，政府通过持有公司大部分股票进行国家控股。JT公司实行股东会、董事会、监事会三会分立的内部组织结构，下设综合部门和事业部门，其中烟草事业本部负责烟草相关业务，对烟叶生产购销采取集中统一管理的办法。而在一些欧美国家，随着经济一体化进程的推进，取消了烟草专卖体制，市场逐步被跨国烟草公司所垄断，如欧盟成员国在一体化进程中放开国内烟草市场，对国有烟草企业进行私有化改革，菲莫国际、英美烟草等跨国烟草公司在欧盟市场占据了大部分份额。

在烟草管理程序方面，国外注重利用先进技术提升管理效率和监管效果。美国广泛