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《行政诉讼法》“规范性文件附带审查”范围

引言

在行政诉讼制度体系中，“规范性文件附带审查”是监督行政机关抽象行政行为、保障公民合法权益的关键机制。自现行《行政诉讼法》将其纳入受案范围以来，这一制度通过允许公民在对具体行政行为提起诉讼时，一并要求法院审查作为行政行为依据的规范性文件，有效填补了此前抽象行政行为司法监督的空白。然而，实践中对于“规范性文件”的范围界定、审查边界的把握等问题仍存在争议，直接影响制度功能的发挥。本文围绕“规范性文件附带审查”的范围展开，从制度定位、法律界定、实践争议到完善路径逐层深入，旨在为准确理解和适用这一制度提供参考。

一、规范性文件附带审查的制度定位与核心价值

（一）制度的立法逻辑：从具体到抽象的监督延伸

行政诉讼的传统功能主要是对具体行政行为的合法性审查，即针对行政机关针对特定对象、特定事项作出的单次性处理行为（如行政处罚、行政许可）进行司法监督。但实践中，大量具体行政行为的作出往往依据行政机关制定的各类“规范性文件”——这些文件虽不直接针对特定个体，却通过设定普遍适用的规则，对不特定多数人的权利义务产生长期、广泛影响。若仅监督具体行政行为而放任违法的规范性文件，可能导致“个案纠正、普遍违法”的局面，司法监督的效果将大打折扣。因此，《行政诉讼法》第53条确立“规范性文件附带审查”制度，本质上是将司法监督从具体行政行为延伸至其“依据”，形成对行政权运行的全链条监督。

（二）核心价值：权利保障与法制统一的双重目标

一方面，该制度为公民提供了更全面的权利救济途径。当公民因具体行政行为受损时，若该行为的依据是违法的规范性文件，仅纠正具体行政行为无法彻底解决问题——类似行为可能因违法文件的持续存在而反复发生。通过附带审查，法院若认定规范性文件违法，可建议制定机关修改或废止，从源头上消除侵权隐患。另一方面，该制度有助于维护法制统一。行政机关制定的规范性文件需符合法律、行政法规、地方性法规和规章的规定，若存在与上位法冲突、越权设定权利义务等问题，司法审查可及时纠正“法出多门”“下位法架空上位法”等乱象，确保法律体系的协调一致。

二、规范性文件附带审查范围的法律界定

（一）“规范性文件”的法定内涵与排除范围

根据《行政诉讼法》第53条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）相关规定，“规范性文件”需同时满足以下特征：

其一，制定主体为行政机关。包括各级人民政府及其工作部门、派出机关（如街道办事处）等，但不包括立法机关、司法机关或监察机关。实践中需注意，临时设立的行政机构（如某专项工作领导小组）若以自己名义制定文件，是否属于“行政机关”范畴？司法实践倾向于认为，临时机构若未获法律授权，其制定的文件应视为设立它的行政机关的行为。

其二，效力具有普遍约束力。即文件针对的是不特定对象，且可反复适用。例如，某县政府发布《关于加强城区夜市管理的通知》，规定“夜市经营者需每日缴纳50元卫生管理费”，该文件适用于所有城区夜市经营者，且持续有效，属于规范性文件；而针对某一具体夜市摊点作出的“限期整改通知书”则属于具体行政行为。

其三，效力层级低于规章。根据《立法法》，规章包括部门规章和地方政府规章，其制定程序更严格（需经政府常务会议讨论、公布等），且可作为行政诉讼中的“参照”。而“规范性文件”通常被称为“规章以下的其他行政规范性文件”，其制定程序相对简单，效力层级更低，因此被纳入附带审查范围。

同时，法律明确排除了三类文件：一是行政法规、规章（因其效力层级更高，且有专门的备案审查机制）；二是行政机关针对内部事务制定的文件（如《关于机关考勤管理的规定》，仅约束行政机关工作人员）；三是过程性、阶段性文件（如征求意见稿、会议纪要等，因未最终生效实施）。

（二）附带审查的“附带性”要求：与具体行政行为的关联性

“附带审查”的核心在于“依附性”，即公民不能单独就规范性文件提起诉讼，必须在对具体行政行为提起诉讼的同时，一并提出审查请求。这一限制主要基于两方面考虑：一是避免司法资源的过度消耗——若允许单独起诉，可能引发大量针对规范性文件的诉讼，超出法院承受能力；二是确保审查的针对性——只有当规范性文件实际影响公民权益（通过具体行政行为）时，才有审查的必要。

根据《行诉解释》第146条，公民需在一审开庭前提出附带审查请求；有正当理由的，也可在法庭调查中提出。法院经审查认为请求成立的，需对规范性文件的合法性进行审查，并在裁判文书中阐明是否采纳的理由；若认为不合法，应向制定机关提出处理建议，并抄送其上一级行政机关、监察机关或备案审查机关。

三、实践中审查范围的争议与难点

（一）“普遍约束力”的认定标准模糊

尽管法律规定规范性文件需具有“普遍约束力”，但实践中如何判断“不特定对象”和“反复适用”仍存在争议