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碳达峰与碳中和政策的法律支持体系

引言

实现碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”）是我国应对全球气候变化的重大战略决策，也是推动经济社会全面绿色转型的必然要求。这一目标的实现，既需要技术创新与产业升级的支撑，更离不开法律体系的规范引导与保障。法律作为国家治理的重要手段，能够通过明确权利义务、设定行为规则、构建激励约束机制，为双碳目标的落地提供稳定性、可预期性和强制性保障。本文围绕“碳达峰与碳中和政策的法律支持体系”展开，系统梳理现有法律基础，分析核心制度构建路径，探讨实施保障机制，以期为完善双碳法律支持体系提供理论参考。

一、双碳目标与法律支持体系的内在逻辑

（一）双碳目标的法律属性与需求

双碳目标本质上是一项具有全球公共属性的发展约束性指标，其实现涉及能源结构调整、产业转型升级、消费模式变革等多领域、多主体的协同行动。这种跨领域、长周期的系统工程，需要通过法律将国家战略转化为具有普遍约束力的行为规范，明确政府、企业、公众等不同主体的责任边界。例如，政府需通过法律手段设定碳排放总量控制目标，企业需依法履行碳排放核算与报告义务，公众需通过法律引导形成绿色消费习惯。相较于政策文件的灵活性，法律的稳定性能够避免因短期政策调整导致的目标偏离；相较于道德约束的软性特征，法律的强制性能够确保关键领域的责任落实。

（二）法律支持体系的功能定位

双碳法律支持体系的核心功能可概括为“规范、引导、保障”三个层面：一是规范功能，通过立法明确碳排放权、碳汇权益等新型权利的法律地位，界定违法行为的认定标准与处罚规则，为市场主体提供清晰的行为指引；二是引导功能，通过税收优惠、财政补贴、绿色金融等法律化的激励措施，引导资本、技术向低碳领域集聚，推动传统产业绿色转型；三是保障功能，通过完善执法、司法机制，确保碳排放监测、核查、交易等关键环节的公平公正，防范市场失灵与权力寻租，为双碳目标的实现提供制度屏障。

二、双碳法律支持体系的现有基础与问题

（一）现有法律制度的支撑作用

我国现有法律体系已初步形成覆盖能源、环境、资源等领域的制度框架，为双碳目标提供了基础性支持。例如，《环境保护法》将“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”作为立法宗旨，为低碳发展提供了根本法依据；《大气污染防治法》明确要求“减少化石能源使用”“控制温室气体排放”，直接关联碳减排目标；《可再生能源法》通过强制采购、价格补贴等制度，推动风电、光伏等清洁能源的规模化应用；《循环经济促进法》则从资源高效利用角度，间接助力碳减排。此外，《森林法》《草原法》等法律对生态碳汇的保护，也为“增加碳吸收”提供了制度保障。

（二）现有法律体系的不足

尽管现有法律为双碳目标提供了一定支撑，但与“双碳”战略的系统性、协同性需求相比，仍存在明显短板：

其一，立法碎片化问题突出。现有规定散见于不同法律文件中，缺乏针对双碳目标的专门立法，导致制度之间衔接不畅。例如，碳排放权交易的法律依据主要来自部门规章，效力层级不足，与《民法典》中“用益物权”的衔接存在障碍。

其二，核心制度缺失。碳税、碳汇交易、气候投融资等关键领域的法律规范尚未完善，市场机制的作用难以充分发挥。例如，碳税制度仅在政策层面提出设想，具体税种设计、征收范围、税率标准等缺乏法律界定。

其三，责任约束偏弱。对高碳排放企业的法律责任规定较为原则，处罚力度与违法收益不匹配，难以形成有效震慑。例如，部分企业因未履行碳排放报告义务面临的罚款，远低于其隐瞒数据获得的经济利益。

三、双碳法律支持体系的核心制度构建

（一）碳排放权交易法律制度

碳排放权交易是利用市场机制降低减排成本的关键工具，其法律化需重点解决三方面问题：一是明确法律属性，将碳排放权界定为“基于总量控制的用益物权”，在《民法典》或专门立法中确认其可交易、可质押的财产权属性；二是完善分配机制，通过法律规定初始配额的分配原则（如历史法、基准线法）、调整程序（如动态调整的触发条件），确保公平性与效率性；三是强化监管规则，建立覆盖监测、报告、核查（MRV）的全流程法律规范，明确第三方核查机构的资质要求与法律责任，防范数据造假。例如，可借鉴欧盟《温室气体排放交易体系指令》的经验，要求重点排放单位必须通过经认证的机构提交排放数据，否则其配额交易行为无效。

（二）碳税法律制度

碳税与碳排放权交易形成“互补型”调控工具，需通过法律构建科学的税制框架。法律设计应明确：征税对象为化石燃料的碳含量（如煤炭、石油、天然气的碳排放系数），纳税主体为直接向大气排放二氧化碳的企业（如燃煤电厂、钢铁企业）；税率设定需兼顾减排效果与经济承受能力，可采取“渐进式”调整策略（如初始税率较低，随减排目标推进逐步提高）；税收用途需专项化，法律应规定碳税收入主要用于支持清洁能源研发、碳汇项目建设等低碳领域，避免资金挪用。例如，可参考瑞典碳税制度（其