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地热开发：采矿权与探矿权合并管理

在新能源领域，地热能作为一种储量巨大、供应稳定、基本不受天气季节影响的清洁能源，其战略价值日益凸显。然而，相较于光伏、风电等“风光”无限的兄弟产业，地热能的规模化、商业化开发进程却显得步履蹒跚。这其中，除了技术、成本等固有因素外，一个深层次的制度性障碍——探矿权与采矿权分离的管理模式，已经成为制约产业突破的关键瓶颈。将二者进行合并管理的改革，不仅是理顺权属关系的必要之举，更是释放地热产业巨大潜能、推动能源结构深度转型的迫切需求。

从矿业权管理的理论框架与法律基础来看，我国现行的矿产资源法规体系，将矿产资源勘查与开采划分为两个独立的法律阶段，分别对应探矿权与采矿权。探矿权的核心在于“探”，目的是查明矿产资源的赋存状况、品位、储量等信息，其权利范围基于勘查设计方案，具有较强的不确定性。采矿权的核心在于“采”，是在资源已探明的基础上，依法对特定矿产资源进行开采和处置的排他性权利。这一“先探后采、分步审批”的制度设计，其初衷在于降低开发风险、实现有序勘查，对于传统固体矿产而言，具有一定的合理性。然而，当我们将这套制度应用于地热资源这种特殊的流体矿产时，其“水土不服”的问题便暴露无遗。

地热资源，尤其是用于发电和大型区域供暖的中深层水热型地热资源，其本质是“热、矿、水”三位一体的复合型资源。它的开发利用是一个从勘查评价、钻井成井、循环取热到尾水回灌的完整、不可割裂的闭环系统工程。现行的“两权分离”模式，恰恰打破了这个技术闭环，造成了权责与过程的错配。首先，在风险与投入上严重失衡。地热勘探（尤其是钻探）成本极高，一口数千米的勘探井耗资可达数千万元。探矿权人承担了全部的勘探风险和高额投入，但其成果——探明的地热储量与建成的地热井——在法律上却并不自然转化为采矿权保障。在取得采矿权的漫长审批和可能存在的竞拍环节中，前期投资者面临着成果被搁置、权益无法兑现的巨大风险。这极大地挫伤了社会资本，特别是专业技术公司进行深度勘探的积极性，导致许多优质地热田长期停留在“浅尝辄止”的普查阶段，难以获得精细评价。

其次，割裂的管理模式有悖于地热开发的科学规律与安全要求。地热资源的可持续利用，核心在于“取热不耗水”或“取热少耗水”，这完全依赖于高效、可靠的回灌技术。一个负责任、有远见的开发者，必须在勘探和建井阶段，就将生产井与回灌井作为统一系统进行规划、设计和施工，确保井位布局合理、井筒结构兼容、储层连通性匹配。然而，在仅持有探矿权的勘查阶段，开发者往往缺乏法律依据和动力去投资建设与未来开采规模相匹配的回灌工程体系。而等到取得采矿权后再去补建，可能面临井位选址受限、储层物性变化、成本倍增甚至技术不可行等问题，最终极易导致只采不回、资源枯竭和地面沉降等环境地质灾难。将探采两权合并，实际上是将开发全周期的环境责任与技术要求，在项目启动之初就一次性、完整地赋予开发者，使其必须用全生命周期的视野进行规划设计，从源头上保障了科学开发与可持续利用。

再者，从行政效能与营商环境的角度审视，两权分置导致了审批流程的冗长与重复。开发者需要先后向自然资源主管部门申请探矿权和采矿权，经历两次受理、两次审核、两次公示，甚至可能涉及两次有偿处置。整个周期往往长达数年，其间充满了政策与市场的不确定性。这种“马拉松”式的审批，消耗了企业的时间与资金成本，与地热项目本身投资大、回报周期长的特点叠加，形成了难以逾越的市场门槛。合并管理后，可推行“探采合一”的单一矿业权，实现“一次申请、一并审批”。审批机关可以基于一个全面、综合的开发方案（涵盖勘探、开采、回灌、监测、闭坑等所有环节）进行审查，不仅大幅压缩了行政审批时限，提高了管理效率，也向市场传递了稳定、清晰、可预期的制度信号，有利于吸引有实力、有技术的专业能源企业长期深耕。

当然，推行探矿权与采矿权合并管理，并非意味着放弃监管或降低门槛，恰恰相反，它意味着监管要求的系统性与前置化。这需要在法律法规层面进行顶层设计，修订《矿产资源法》及地热资源专项管理办法，明确“地热开发矿业权”的法律地位。在实施层面，必须配套建立更为严格和精细的准入标准与技术规范。例如，要求申请人在提交方案时，就必须论证其资源可持续利用百年以上的潜力，提交完整的环境影响评价与回灌可行性专项报告，并缴纳足额的环境治理与闭坑恢复基金。同时，要加强事中事后监管，运用数字化、智能化手段对地热田的温度场、压力场、化学场进行实时在线监测，确保开发行为严格按批准方案进行。

从更广阔的产业视角看，推动地热探采权合一，是打通地热能产业化“任督二脉”的关键一招。它将有效盘活我国沉睡的丰富地热资源，特别是广大中东部地区的深层地热，为城镇集中供暖提供稳定可靠的清洁热源，助力北方地区冬季清洁取暖；它也能推动增强型地热系统（EGS）等前沿技术的研发与示范，为我国未来