国际发展援助中“气候资金”与“传统ODA”的统计重叠问题——基于2024年OECD DAC新核算指南争议.docxVIP

国际发展援助中“气候资金”与“传统ODA”的统计重叠问题——基于2024年OECDDAC新核算指南争议

一、摘要与关键词

摘要

全球气候危机与发展赤字并存，使得“气候资金”与“传统官方发展援助”（ODA）成为国际发展援助的两大核心支柱。然而，两者间的界限模糊与统计重叠问题日益突出，而经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会（DAC）于2024年全面推行的新核算指南，正处于这场争议的风暴中心。本研究旨在剖析2024年DAC新指南（特别是关于赠与等值法核算和私营部门动员的规则）是如何在技术上加剧、在政治上固化了气候资金与传统ODA的统计重叠。本文采用政策文本分析与批判性话语分析相结合的方法，探讨了新指南出台的政治经济背景及其引发的南北争议。研究核心发现表明，新指南并非一个纯粹的技术优化，而是在发达国家捐助方面临财政压力和兑现气候承诺双重压力下的政治妥协。它通过对气候相关贷款的“赠与等值”计算和对“动员私营部门资金”的宽泛认定，为捐助国提供了“一美元，双重计算”的制度空间，即利用传统ODA预算来“充抵”其“额外且新增”的气候资金承诺。本研究结论指出，这种制度化的统计重叠，不仅造成了“幽灵援助”和“气候洗绿”，更严重侵蚀了作为全球气候治理基石的“额外性”原则，加剧了全球南北在发展与气候问题上的信任赤字。

关键词

气候资金；官方发展援助；统计重叠；OECDDAC；2024指南；额外性原则

二、引言

在二十一世纪的全球治理议程中，应对气候变化与消除贫困是相辅相成、同等紧迫的两大挑战。为此，国际社会构建了两套并行的资金承诺框架：一是历史悠久、以消除贫困和促进发展为目标的“官方发展援助”（ODA），其核心是发达国家承诺的占国民总收入百分之零点七的援助指标；二是《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）下，发达国家承诺为发展中国家提供“新的且额外的”气候资金，以支持其减缓和适应气候变化，其标志性事件是哥本哈根承诺的每年一千亿美元目标。

理想状态下，ODA应继续致力于解决传统发展问题（如卫生、教育、基础设施），而气候资金则应作为“额外”资源，专门应对气候变化这一全球性外部挑战。然而在现实中，这两大资金流的界限日益模糊。一方面，发展问题与气候问题本身就深度交织，如气候变化加剧了贫困；另一方面，面对国内财政紧缩和日益增长的国际承诺，发达国家捐助方（Donor）普遍缺乏政治意愿去足额兑现两项独立的承诺。因此，将现有的ODA资金重新“包装”或“贴标”为气候资金，实现“一笔资金、两次计算”，成为了捐助国缓解其承诺压力的最优策略。

这一“统计重叠”问题，在经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会（DAC）于2024年全面实施的新核算指南中达到了新的争议高峰。DAC作为全球ODA统计的“规则制定者”和“权威仲裁者”，其指南的任何变动都具有重大的政策导向和政治意涵。2024年的新指南，旨在“现代化”ODA统计，更好地反映包括私营部门在内的“可持续发展总支持”（TOSSD），并全面采用“赠与等值法”（GrantEquivalent）来核算优惠贷款的援助价值。然而，正是这些“技术性”的更新，引发了全球南方国家和公民社会组织的强烈反弹。

批评者指出，新指南为捐助国提供了前所未有的空间，使其能够合法地将传统发展项目“气候化”，并将高风险、高杠杆的私营部门动员资金计入其公共气候承诺。这不仅使“气候资金”的真实规模变得难以捉摸，更从根本上背弃了UNFCCC框架下“新的且额外的”这一核心政治原则。如果用于抗击疟疾的ODA贷款，仅仅因为其附带了一个“气候韧性”的次要目标，就被同时计算为“气候资金”，那么传统的发展赤字将如何填补？

基于此，本研究的核心问题在于：2024年的OECDDAC新核算指南，究竟是通过哪些具体的技术条款（如赠与等值法、私营部门动员）来制度性地加剧“气候资金”与“传统ODA”的统计重叠的？这一统计重叠问题，不仅仅是一个会计技术问题，它背后反映了怎样的全球南北政治经济冲突？它又将如何侵蚀全球发展与气候治理的信任基础？

本研究的目标是：第一，梳理气候资金“额外性”原则的政治内涵及其与ODA的理论分野。第二，深入剖析2024年DAC新指南中引发争议的核心技术条款。第三，论证这些技术条款如何系统性地导致了“气候洗绿”和“幽灵援助”，并构成了对“额外性”原则的政治性消解。第四，探讨这一争议对未来全球发展融资和气候谈判的深刻影响。本文的结构安排如下：第三部分将对ODA核算、气候资金额外性及二者重叠问题的既有文献进行综述；第四部分将阐明本研究采用的政策文本分析与批判性话语分析方法；第五部分是本研究的核心，将对2024年新指南的具体机制及其政治后果进行深入讨论；第六部分将总结研究结论，并展望未来可能的治理路径。

三、文献综述

3.1官方发展援助（OD