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学前教育法立法中的政府责任界定——基于《学前教育法草案（征求意见稿）》第5章

一、摘要与关键词

摘要：中国《学前教育法草案（征求意见稿）》是完善学前教育法律体系、推动教育高质量发展的关键一步。本研究聚焦草案第五章“保障与监督”，旨在深入分析其中关于政府责任界定的条款，并评估其在推动学前教育普及普惠、促进教育公平方面的规范力度与潜在不足。研究采用规范分析与法律文本比较方法，对草案中各级政府在投入保障、资源配置、师资队伍建设和监督管理等方面的职责进行逐条解读。核心发现是：草案确立了学前教育“政府主导”的基本原则，明确了财政投入的法定责任，但在中央与地方政府间的事权与支出责任划分上仍存在模糊地带；对普惠性资源供给的财政保障和倾斜性支持的法律强制力有待强化；对跨部门协作的机制性保障尚显不足。本研究认为，为确保法律的有效实施，应进一步细化政府在经费保障上的投入标准、完善中央与地方的财政分担机制，并明确政府在师资待遇和安全监管上的刚性责任。

关键词：学前教育法；政府责任；法律草案；普惠性；财政保障

二、引言

学前教育是国民教育体系的开端，对个体终身发展和社会人力资本积累具有不可替代的奠基作用。近年来，中国学前教育事业取得了长足发展，普及水平显著提高，但供需矛盾、区域发展不平衡、普惠性资源不足以及师资队伍不稳定等问题依然突出。这些问题的根源，很大程度上在于现有法律法规的层级较低、缺乏系统性和强制力，特别是对各级政府在学前教育中的法定责任界定不够清晰、刚性不足。

在中国教育法律体系中，《教育法》仅做了原则性规定，现行的《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》等规范性文件，其法律位阶和强制执行力已难以适应新时代学前教育改革和发展的要求。在此背景下，作为推动学前教育迈向依法治理的关键一步，《学前教育法草案（征求意见稿）》（以下简称“草案”）的制定和发布，被视为构建中国学前教育高质量发展法律保障体系的里程碑。该草案的核心目标之一，便是要将“政府主导、社会参与、公办民办并举”的普惠发展原则上升为国家法律。

在草案的诸多条款中，第五章“保障与监督”是落实“政府主导”原则的关键所在，也是决定未来法律实施效果的核心章节。本章集中规定了各级人民政府在学前教育规划、投入、资源供给、师资队伍建设、跨部门协作以及监督管理等方面的具体职责。政府责任的界定是否清晰、刚性是否足够、以及事权与支出责任的划分是否合理，将直接决定学前教育公共服务供给的稳定性和公平性。如果法律对政府的责任规定过于原则化、缺乏可操作性，将可能导致地方政府在实际执行中推诿或投入不足，使得普惠性目标的实现面临法律上的“软约束”。

因此，本研究的核心问题是：在中国《学前教育法草案（征求意见稿）》第五章“保障与监督”中，各级政府的法定责任是如何界定的？这些责任界定在落实学前教育的“普及普惠、政府主导”原则上，具有哪些规范性优势，又存在哪些责任上的模糊地带或法律强制力上的不足？

本研究旨在通过对草案第五章的深入文本分析与法律规范评估，诊断其在政府责任界定上的规范力度与潜在风险，并提出进一步完善法律条款的建议，以确保《学前教育法》能够真正成为推动学前教育高质量、可持续发展的“硬法”。本文将首先回顾教育法律中政府责任的相关研究；其次，阐述本研究采用的法律规范分析方法；接着，详细呈现对草案第五章各条款的解读和评估，并进行深入讨论；最后，对研究进行总结并提出完善法律草案的具体建议。

三、文献综述

关于教育法律中政府责任的界定，学术界已积累了丰富的研究，主要集中在教育权理论、教育投入的法律保障以及政府事权与支出责任的划分等方面。

3.1教育权理论与政府责任的法律基础

教育权理论是界定政府在教育领域责任的理论基石。学界普遍认为，教育权作为一项基本人权和社会权利，其实现需要政府承担保障义务。这种保障义务包括提供基本教育公共服务、确保教育机会均等、以及对教育质量进行监管。在学前教育领域，由于其公共物品和准公共物品的属性，政府的责任被视为主导责任。文献指出，政府的主导责任应在法律上体现为“供给主体责任”和“财政保障责任”。然而，现有的研究多基于《教育法》的原则性条款，缺乏针对学前教育这一非义务教育阶段，如何将政府主导责任具象化为具有法律强制力的条款的深入探讨。

3.2教育投入的法律保障研究

教育投入是政府责任的核心体现。国内外文献普遍强调，保障教育经费的稳定增长和有效使用，是教育法律必须解决的关键问题。既有研究关注了《教育法》中“三个增长”条款的实践效果，并指出其在刚性约束上的不足。在学前教育领域，学者们呼吁法律应明确规定“生均拨款标准”和“成本分担机制”，以法律形式将财政投入责任落到实处，防止投入被边缘化。然而，针对《学前教育法草案》这一具体法律文本，如何在中央与地方财政分担体制下，设计出既符合法律原则又具有