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《行政复议法》修订中“行政行为”范围扩展

引言

行政复议作为连接行政机关与行政相对人的“救济桥梁”，是公民、法人和其他组织维护合法权益的重要途径，也是监督行政机关依法履职的关键制度。随着行政实践的发展，行政机关的管理方式日益多元，行政行为的类型从传统的行政处罚、行政许可，逐步扩展到行政协议、行政指导、信息公开等新型形态。在此背景下，原《行政复议法》对“行政行为”范围的界定已难以满足现实需求：部分争议因不在受理范围内被拒之门外，导致行政相对人“告状无门”；部分行政机关的履职行为因缺乏复议监督，存在滥用职权的风险。本次《行政复议法》修订中，“行政行为”范围的扩展成为核心亮点之一，通过重新界定受理边界、纳入新型行为类型、细化排除条款，进一步织密了行政救济的“防护网”。本文将围绕这一修订重点，从历史局限、扩展内容、制度价值及实践挑战等维度展开分析。

一、修订前行政行为范围的局限性

行政行为范围的界定是行政复议制度的“入口”，直接决定了哪些争议能够进入复议程序。原《行政复议法》对行政行为的规定，主要体现为“具体行政行为”的单一维度，这一界定在立法初期适应了行政实践的简单性，但随着行政权运行方式的复杂化，其局限性逐渐显现。

（一）以“具体行政行为”为核心的狭窄边界

原《行政复议法》将受案范围限定为“具体行政行为”，即行政机关针对特定对象、就特定事项作出的一次性处理行为，如罚款、吊销许可证等。这一界定虽明确了复议的“可诉性”标准，但存在三方面不足：其一，排除了“抽象行政行为”（即行政机关制定行政法规、规章或其他规范性文件的行为）。例如，某地方政府发布《关于规范夜市经营的通知》，对全市夜市经营者设定额外审批条件，若某经营者认为该通知违法，原法规定只能在对依据该通知作出的具体处罚行为申请复议时，附带审查该通知，而无法单独就通知本身申请复议。其二，限制了“内部行政行为”的救济。原法明确将行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定排除在外，导致公务员因考核不合格、岗位调整等事由与单位产生争议时，只能通过内部申诉渠道解决，缺乏外部监督。其三，未涵盖“新型行政行为”。随着“放管服”改革推进，行政机关更多采用行政协议（如政府与企业签订的特许经营协议）、行政指导（如市场监管部门发布的行业合规指引）、行政确认（如不动产登记）等非传统方式履职，但原法未将这些行为明确纳入受案范围，实践中常因法律依据不足被复议机关驳回。

（二）局限性引发的实践困境

上述界定的局限性直接导致两类问题：一方面，行政相对人权益保障存在“真空地带”。例如，某企业因地方政府发布的产业政策调整失去补贴资格，若该政策属于抽象行政行为，企业无法直接申请复议，只能通过诉讼或信访途径解决，增加了维权成本；另一方面，行政机关部分行为缺乏有效监督。例如，某行政机关在与企业签订土地出让合同时，单方变更合同条款，企业因行政协议未被明确纳入复议范围，只能通过民事诉讼主张权利，但民事程序难以对行政机关的公权力行使进行合法性审查，导致救济效果受限。据统计，原法实施期间，全国行政复议案件中因“不属于受案范围”被驳回的比例长期高于15%，部分基层复议机关该比例甚至超过30%，反映出受案范围过窄已成为制约复议制度效能的突出问题。

二、修订中行政行为范围扩展的具体内容

本次《行政复议法》修订以“应复尽复”为导向，通过扩大“行政行为”的内涵与外延，着力解决原法受案范围过窄的问题。修订内容主要体现在三个层面：从“具体”到“行政行为”的概念升级、从“单一类型”到“多元覆盖”的类型扩展、从“模糊排除”到“明确例外”的边界厘清。

（一）概念升级：从“具体行政行为”到“行政行为”

修订后的《行政复议法》将受案范围的表述从“具体行政行为”调整为“行政行为”，这一概念变化并非简单的文字修改，而是对行政复议功能的重新定位。原法中的“具体行政行为”强调行为的“特定性”和“一次性”，而修订后的“行政行为”更注重行为的“行政性”，即只要是行政机关（包括法律、法规授权的组织）行使行政职权的行为，无论是否针对特定对象、是否具有反复适用性，均可能被纳入复议范围。例如，对于行政机关制定的规范性文件（抽象行政行为），修订后允许相对人在对依据该文件作出的具体行为申请复议时，一并对文件的合法性提出审查申请；对于行政机关与相对人签订的行政协议，修订后明确将协议的订立、履行、变更、解除等行为纳入受案范围，解决了原法下“协议争议到底是民事还是行政争议”的纠结。

（二）类型扩展：覆盖多元行政行为形态

修订后的法律通过列举加概括的方式，明确将以下六类新型或争议较大的行政行为纳入受案范围：

第一，部分抽象行政行为。除行政法规、规章外，相对人认为行政机关制定的其他规范性文件（如政府发布的通知、办法）违法，且该文件是被申请复议的具体行政行为的依据时，可以一并申请对该规范性文件进