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海洋垃圾治理中的国际合作机制

引言

当塑料瓶随洋流跨越万里，当渔网碎片在珊瑚礁间缠绕，当微塑料融入海水成为“海洋尘埃”，海洋垃圾已从局部环境问题演变为全球性生态危机。据统计，全球每年约有数百万吨垃圾进入海洋，覆盖范围从赤道到极地，从表层到深海。这些垃圾不仅威胁海洋生物生存——海龟误吞塑料袋、海鸟胃中填满塑料碎片的画面触目惊心，更通过食物链反噬人类健康。面对这一跨国界、跨流域的复杂挑战，任何单一国家或地区的治理都如“杯水车薪”：一片在亚洲河流中丢弃的塑料，可能经季风和洋流抵达美洲海岸；一艘在公海作业的渔船丢弃的渔网，可能影响多个国家的渔业资源。因此，构建科学、高效的国际合作机制，成为破解海洋垃圾治理困局的关键路径。

一、海洋垃圾治理国际合作的背景与必要性

（一）海洋垃圾的全球性特征与危害

海洋垃圾的“无国界性”是推动国际合作的根本前提。从来源看，其主要分为陆源和海源两类：陆源垃圾占比超过八成，包括城市生活污水携带的塑料、农业地膜经雨水冲刷进入河流最终汇入海洋的碎片，以及沿海旅游区随意丢弃的废弃物；海源垃圾则来自船舶航行、渔业活动（如废弃渔网、渔线）、海上油气平台作业等。这些垃圾借助洋流、季风等自然力量，形成跨越国家管辖海域的“流动污染”。例如，太平洋上的“大太平洋垃圾带”覆盖面积广阔，其组成成分来自亚洲、美洲多个国家的废弃物。

海洋垃圾的危害具有多重性。生态层面，塑料垃圾难以降解，需数百年才能分解为微塑料，这些直径小于5毫米的颗粒被浮游生物摄入后，沿食物链传递至鱼类、海鸟乃至人类体内；经济层面，垃圾缠绕船舶螺旋桨、堵塞海水淡化设施、破坏珊瑚礁等旅游资源，每年给沿海国家造成数十亿美元损失；社会层面，垃圾堆积影响沿海居民生活环境，甚至引发公共卫生问题。

（二）单一国家治理的局限性

面对海洋垃圾的全球性特征，单一国家的治理存在明显短板。首先是管辖范围限制：公海约占全球海洋面积的64%，不属于任何国家主权范围，各国难以单独实施监管；其次是技术能力差异：发展中国家可能缺乏垃圾处理设施，难以实现源头减量；再次是成本压力：跨境垃圾的追踪、清理需要大量资金投入，单靠一国财政难以长期支撑；最后是政策协调难题：不同国家对“海洋垃圾”的定义、责任划分、治理目标存在差异，易导致“公地悲剧”——各国倾向于减少自身治理成本，却共享治理成果。

例如，某东南亚国家曾投入大量资金清理沿海垃圾，但因上游国家缺乏污水处理设施，河流持续输入垃圾，治理效果被快速抵消；某欧洲国家研发了高效的海洋垃圾回收船，却因无法进入其他国家领海作业，技术优势难以转化为实际效益。这些案例均表明，脱离国际合作的单边治理难以实现可持续性。

二、现有国际合作机制的主要框架

（一）国际法框架：奠定合作基础

国际法律体系为海洋垃圾治理提供了基础性规则。《联合国海洋法公约》（UNCLOS）明确将“保护和保全海洋环境”作为所有沿海国和船旗国的义务，要求各国采取措施防止、减少和控制“来自陆地来源、国家管辖的海底活动、倾倒、船舶、大气层”的海洋污染。尽管公约未直接针对垃圾治理，但“污染控制”的广义界定为后续专项协议提供了法律依据。

《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》（《伦敦公约》及《伦敦议定书》）则更具体地规范了“倾倒”行为，将塑料等持久性有机污染物列入“禁止倾倒”清单，并要求缔约国建立倾倒许可制度。《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》虽以危险废物为主要对象，但其“事先知情同意”原则（即废物出口需经进口国书面同意）也被延伸应用于普通垃圾的跨境转移，防止发达国家向发展中国家“转移污染”。

（二）区域合作机制：聚焦具体问题

由于不同海域的垃圾来源、生态特征差异显著，区域合作成为国际机制的重要补充。以东亚海区域为例，“东亚海环境管理伙伴关系”（PEMSEA）由10个沿海国共同参与，通过“区域行动方案”推动成员国建立垃圾管理联合监测网络，统一沿海垃圾清理标准，并针对湄公河等跨境河流开展“从源头到海洋”的全流域治理。该机制下，各国共享河流入海口垃圾成分数据，联合打击非法垃圾倾倒行为，显著减少了河流输入海洋的垃圾量。

地中海地区的“地中海行动计划”（MAP）则聚焦旅游业带来的垃圾问题。地中海沿岸是全球热门旅游区，每年接待数亿游客，海滩垃圾、船舶垃圾问题突出。MAP推动成员国建立“蓝色旗帜”认证制度——对符合垃圾分类、污水达标排放等标准的海滩授予认证，通过旅游市场的“声誉激励”倒逼地方政府加强管理。同时，该计划协调各国海岸警卫队开展联合巡逻，重点查处邮轮、游艇的非法排污行为。

（三）多元主体参与：政府与非政府协同

国际合作机制的有效性，离不开政府、企业、非政府组织（NGO）的协同。政府层面，“全球海洋垃圾伙伴关系”（GPGP）由多个国家环境部门牵头，定期召开部长级会议，制定全球治理目标（如“2030年前减少