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民法与行政法交叉问题研究——基于行政协议无效认定的司法裁

判规则冲突

摘要

随着我国国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，政府越来

越多地通过签订行政协议的方式，与行政相对人建立合作性、协商性

的法律关系，以实现公共管理和公共服务目标。行政协议作为一种兼

具“行政性”与“合同性”双重属性的新型行政行为，其效力认定问

题天然地处于民法与行政法的交叉地带，并由此引发了持续的理论争

议与司法实践中的裁判规则冲突。特别是在认定行政协议无效的情形

上，行政诉讼与民事诉讼的裁判逻辑存在显著差异：行政审判倾向于

优先适用行政法上的“重大且明显违法”标准，对协议效力持更为宽

容的态度；而民事审判在处理关联纠纷时，则更习惯于直接适用《民

法典》合同编中关于无效合同的规定，标准更为严格。这种因法律部

门壁垒而导致的司法裁判规则冲突，不仅损害了法律的统一性与可预

期性，也使得行政相对人的合法权益处于不确定的状态，严重制约了

行政协议制度的健康发展。本研究旨在深入探讨行政协议无效认定中

的民法与行政法交叉问题，核心目标在于通过对相关司法判例的系统

性、类型化分析，揭示当前裁判规则冲突的具体表现、深层根源，并

在此基础上，提出一套能够统合两大部门法逻辑、实现裁判尺度统一

的司法适用与法律解释框架。本研究综合运用文献研究法、案例分析

法与体系解释法，对百余份涉及行政协议无效认定的行政、民事判决

进行了深度剖析。研究结果表明，裁判规则的冲突主要集中在三个方

面：一是对于违反地方性法规、规章的行政协议，行政庭与民事庭对

其效力的认定结论常常相反；二是对于损害社会公共利益的认定，行

政审判更侧重于公共管理秩序，而民事审判则更关注不特定第三人的

财产权益；三是在法律后果的处理上，行政诉-讼倾向于判决继续履行

或采取补救措施，而民事诉讼则直接确认无效并进行返还或赔偿。研

究结论认为，必须打破公法与私法二元对立的思维定式，确立“行政

法优先，民法典补充”的阶层化适用原则。即在认定行政协议效力时

，应首先审查其是否违反了行政法上的强制性规定，特别是那些关乎

行政职权合法性、程序正当性的规范。只有在行政法无明确规定时，

才能“参照适用”《民法典》合同编的规则，但这种参照并非照搬，

而必须结合行政管理的特殊性，对“损害社会公共利益”等概念进行

符合公法语境的“再解释”。本研究得出的核心结论，对于推动我国

行政法与民法理论的深度融合、指导司法机关弥合裁判分歧、以及保

障行政协议当事人的合法权益，均具有重要的理论和实践意义。

关键词：行政协议；无效认定；民法与行政法交叉；裁判规则冲

突；法律适用；司法统一

引言

在当今中国致力于构建服务型政府、推进国家治理体系和治理能

力现代化的宏大社会背景下，传统的、以单方命令为特征的行政管理

模式正在经历深刻的变革。为了更灵活、高效地应对复杂的社会事务

，各级政府越来越多地告别“管理者”的单一身份，转而以平等的“

合作者”姿态，通过与行政相对人签订协议的方式，来共同完成诸如

土地储备、旧城改造、市政公用事业特许经营、政府和社会资本合作

（PPP）等一系列重大公共任务。行政协议，这一兼具公法之“魂”（

行政性）与私法之“体”（合同性）的新型行政行为方式，应运而生

并蓬勃发展，成为新时代行政法治建设中的一个璀璨亮点。

然而，行政协议的双重属性，如同古希腊神话中的“雅努斯双面

神”，在赋予其灵活性与高效性的同时，也使其天然地陷入了公法与

私法两种不同法律逻辑的撕扯与张力之中。这一内在的紧张关系，在

行政协议的效力认定问题上，表现得尤为淋漓尽致。当一份行政协议

因涉嫌违法而面临效力性质疑时，一个根本性的法律问题便浮出水面

：我们应当用哪一把“尺子”来丈量它？是用行政法上关于行政行为

效力的那套规则，特别是将无效限定于“重大且明显违法”的极少数

情形，以维护行政管理的连续性与稳定性？还是应当用民法上关于合

同效力的那套规则，即《民法典》合同编中关于违反法律强制性规定

、违背公序良俗即归于无效的严格标准，以保护行政相对人与第三人

的信赖利益？

这个问题的现实性与紧迫性在于，我国现行的法律体系与司法体

制，在很大程度上仍延续着公法与私法二元分立的格局。行政协议的

纠纷，主要由行政审判庭依据《中华人民共和国行政诉讼法》及其相

关司法解释进行审理；而与该协议相关的、发生在平等主体之间的后

续民事纠纷（如拆迁安置人与开发商之间的房屋买卖合同纠纷），则

由民事审判庭依据《民法典》等民事法律进行审理。这种“审判分工