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社区制基本问题再研究

一、引言

随着社会的发展，社区在人们生活中的地位日益重要。社区制作为一种管理模式，对于提升社区治理水平、促进社会和谐具有关键作用。然而，当前社区制在实践中暴露出诸多问题，如行政化倾向严重、居民参与度不高、治理主体单一等，这些问题制约了社区制的发展和作用发挥。因此，对社区制基本问题进行再研究，具有重要的理论和现实意义。

二、社区制的内涵与特征

2.1内涵界定

社区制是指在一定区域内，以社区组织为主体，以居民需求为导向，通过多元主体的协同合作，实现社区公共事务有效治理的制度安排。它强调社区的自治性、参与性和合作性，旨在构建一个和谐、有序、充满活力的社区环境。

2.2显著特征

社区制的显著特征为平等主体多元共治，涵盖平等主体的理性参与以及共同事务的多元共治两方面。从参与角度看，社区主体介入社区公共事务的主要形式是参与，社区参与不仅是社区制运作的基本形式，更是有效推动社区发展的根本途径。从共治角度讲，日趋繁多的城市社区共同事务，已非社区组织和社区居民一己之事，也非其一己力量能够解决，必须形成多元力量共同协商处理共同事务的运作机制。

三、我国社区制的历史发展

3.1基层政权和管理体系的建立和初步发展阶段（1949-1979年）

1949年10月23日，杭州市上城区上羊市街居民委员会成立，拉开了中华人民共和国基层政权和城市管理体系建立的帷幕。1954年，内务部颁布相关通知，各地街公所改名为街道办事处，同年年底，全国人大常委会通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，为早期的社区管理奠定了初步基础。

3.2现代社区工作的确立阶段（1979年至20世纪80年代中后期）

1980年，全国人大重新公布《城市居民委员会组织条例》，再次明确城市街道办事处是区政府的派出机构，并将街道党委、街道办事处、街道集体经济组织分开。1982年通过的《中华人民共和国宪法》明确规定居民委员会是基层群众性自治组织，明确了其工作和职能，并受到宪法和有关法律的保护，现代社区工作的基本框架得以确立。

3.3现代社区发展的改革和调整阶段（20世纪80年代中后期至2000年）

1986年，“社区”的概念首次被纳入城市管理。1989年，全国人大通过的《中华人民共和国居民委员会组织法》，第一次将“社区服务”引入法律条文。1991年，民政部提出“社区建设”概念，此后一系列政策文件出台，如1993年党中央和国务院14个部委联合下发《关于加快发展社区服务业的意见》，1995年民政部制定《全国社区服务示范城区标准》，1998年民政部被赋予相关职能，1999年启动“全国社区建设试验区”工程，不断推动社区建设的改革与调整。

3.4社区建设全面深化阶段（2000年-2009年）

2000年11月，中办、国办转发《关于在全国推进城市社区建设的意见》，推动各地区将社区建设纳入国民经济与社会发展计划。2001年，社区建设被列入国家“十五”计划发展纲要，2006年，党的十六届六中全会第一次提出“农村社区”概念，开始在全国范围内推进农村社区建设。2009年，民政部发布《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》，明确建设目标，统筹推进城乡社区建设。

3.5社区治理阶段（2010年至今）

社区治理成为社区建设的新阶段，是国家治理的重要组成部分。2012年11月，党的十八大报告指出要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。2015年7月，中办、国办印发《关于加强城乡社区协商的意见》，明确推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化。2017年6月，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》发布。2017年10月，党的十九大报告指出加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。2022年10月，党的二十大报告中提出一系列关于基层治理、社区建设的论述，持续推动社区治理向纵深发展。

四、社区制现存问题剖析

4.1行政化倾向严重

在实践中，社区制的行政化问题较为突出。社区往往承担了大量政府下派的行政任务，成为政府的“腿”，自治功能被削弱。例如，社区工作人员花费大量时间和精力在各类行政报表填写、检查迎评等工作上，而对社区居民真正关心的公共事务，如社区环境改善、邻里关系协调等，投入的精力不足。这不仅加重了社区负担，也降低了社区服务的效率和质量。从体制机制方面分析，政府与社区之间的权界划分不够清晰，政府对社区事务干预过多，导致社区在工作中缺乏自主性。从历史因素来看，我国社区建设由政府主导，社会力量发育不足，使得社区在发展过程中对政府产生了较强的依赖性。

4.2居民参与度不高

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