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行业监管视角下的建筑施工特种作业人员

合法性分析

---以建质〔2008〕75号文为切入点探讨特种作业人员法定界限

一、引言

在日常的安全生产监管工作中，经常遇到执法检查中特种作业人员、特种设备作业人员持证上岗问题，检查过程中的证件多出现应急部门颁发的特种作业人员操作资格证，住建部门颁发的建筑施工特种作业操作资格证，市场监管部门颁发的特种设备人员操作证。无论是监管部门、企业，还是特种作业人员本人，对持证问题感觉困惑。本次研究利用了DEEPSEEK的深度思考模型，结合多年从事安全生产工作对法律的理解，对DEEPSEEK发出了多次灵魂拷问，其结果与本人多年的理解基本一致，故形成文字，供安全同仁参考，仅代表个人观点。有能力的安全同仁可通过正规法律渠道向立法机关反映。

建筑施工领域的特种作业人员管理涉及多部法律的交叉适用，住建部建建质（2008）75号文要求建筑起重机械司机、建筑电工等人员取得行业资质证书，引发与《安全生产法》《特种设备安全法》的合法性争议。本文从行业监管视角切入，探讨75号文的法律属性、概念混淆问题及其对法律体系的系统性冲击，为规范文件清理与法律协调提供理论支持。

二、法律框架与概念界定

特种作业人员的法定定义

法律依据：《安全生产法》第三十条，生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得相应资格，方可上岗作业。

特种作业人员的范围由国务院应急管理部门会同国务院有关部门确定。

依据《安全生产法》，原国家安监总局制定了《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》（30号令）对特种作业人员进行了定义：“第三条本规定所称特种作业，是指容易发生事故，对操作者本人、他人的安全健康及设备、设施的安全可能造成重大危害的作业。特种作业的范围由特种作业目录规定。

本规定所称特种作业人员，是指直接从事特种作业的从业人员。”

因此，从立法角度，应急管理部门颁发特种作业人员操作资格证的行政许可是合法有效的。

2.特种设备作业人员的法定定义

法律依据：《特种设备安全法》第十四条特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员应当按照国家有关规定取得相应资格，方可从事相关工作。特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员应当严格执行安全技术规范和管理制度，保证特种设备安全。

原质监总局依据法律，制定了《特种设备作业人员监督管理办法》（70号令），对特种设备作业人员进行了定义：“第二条锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆等特种设备的作业人员及其相关管理人员统称特种设备作业人员。特种设备作业人员作业种类与项目目录由国家质量监督检验检疫总局统一发布。

从事特种设备作业的人员应当按照本办法的规定，经考核合格取得《特种设备作业人员证》，方可从事相应的作业或者管理工作。”

因此，从立法角度，市场监管部门颁发特种设备作业人员操作资格证的行政许可是合法有效的。

3.住建部建质（2008）75号文的核心内容

（1）法律依据：第一条为加强对建筑施工特种作业人员的管理，防止和减少生产安全事故，根据《安全生产许可证条例》、《建筑起重机械安全监督管理规定》等法规规章，制定本规定。

（2）将建筑工地起重机械司机、建筑电工等人员纳入“建筑施工特种作业人员”范畴，要求取得住建部门《资格证书》。

三、住建部建质（2008）75号文的合法性冲突分析

上位法依据不足。75号文一是依据《安全生产许可证条例》制定，其“第六条***特种作业人员经有关业务主管部门考核合格，取得特种作业操作资格证书；”，明确所有安全生产许可证企业的安全条件，其中包括特种作业人员的资格，但未授权任何部门设立特种作业人员行政许可。

二是依据《建筑起重机械安全监督管理规定》制定，其上位法为《建设工程安全生产管理条例》、《特种设备安全监察条例》、《安全生产许可证条例》，制定本规定，针对特种设备起重机械在建筑行业的特殊规定，与特种作业人员无关。

违反《行政许可法》的刚性约束

越权设定许可：75号文为住建部文件，最多作为规范性文件，非行政法规规章，无权设定行政许可（《行政许可法》第十七条）。

重复许可：要求建筑电工、起重机械司机同时持有应急管理部或市场监管和住建部门证书，违反《行政许可法》禁止重复许可原则（第二十五条）。

与《安全生产法》的程序冲突

《安全生产法》规定特种作业人员目录需由应急管理部会同有关部门制定，75号文住建部门未体现与应急部门会同制定的要求，单方扩权，属于程序违法（安全生产法第三十条）。

侵蚀《特种设备安全法》的排他性监管权

建筑起重机械司机属特种设备，《特种设备安全法》附则规定“房屋建筑工地、市政工程工地用起重机械和场（厂）内专用机动车辆的安装、使用的监督管理，由有关部门依照本法和其他有关法律的规定实施。”仅将起