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论划拨土地使用权：制度解析、实践困境与发展路径

一、引言

1.1研究背景与意义

土地，作为一种珍贵且有限的资源，是人类社会生存与发展的根基，在国家的经济、社会和法律体系中占据着举足轻重的地位。在我国，土地使用权制度历经长期的发展与演变，已逐渐形成了一套具有中国特色的复杂体系。其中，划拨土地使用权作为土地使用权获取的重要方式之一，在我国土地制度中扮演着独特而关键的角色。

从历史维度审视，在改革开放之前，我国城市土地分散利用主要是通过划拨方式进行的。随着市场经济体制的逐步建立和完善，出让方式虽已成为目前取得国有土地使用权的主要方式，但由于旧体制下形成的划拨土地仍然由原产权单位继续使用，加之当前有关法律规定，国家机关用地、军事用地、城市基础设施用地、公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地以及法律、行政法规规定的其他用地，经县级以上人民政府批准，仍可以划拨方式取得，由此便形成了土地使用权安排的双轨制，即出让土地使用权和划拨土地使用权同时存在。这一双轨制在我国土地资源配置和经济社会发展中发挥了重要作用，尤其是划拨土地使用权，在保障公共利益、推动基础设施建设、促进社会公平等方面具有不可替代的价值。

在现代社会，划拨土地使用权对于保障国家机关正常运转、维护国家安全、推动城市基础设施建设和公益事业发展等方面发挥着不可或缺的作用。例如，国家机关用地通过划拨方式获取，能够确保政府部门高效履行职能，为社会提供公共服务；军事用地的划拨则是维护国家主权和领土完整的重要保障；城市基础设施用地和公益事业用地的划拨，有利于提高城市居民的生活质量，促进社会公平与和谐。然而，随着社会经济的快速发展和城市化进程的加速推进，划拨土地使用权制度在实施过程中也暴露出一些问题和挑战，如划拨土地范围界定不够清晰，导致土地资源浪费和不合理利用；划拨土地使用权流转受到诸多限制，影响了土地资源的优化配置和市场活力的释放；划拨土地使用权相关法律法规不够完善，引发了一些法律纠纷和社会矛盾。

在此背景下，深入研究划拨土地使用权具有重要的理论与实践意义。从理论层面来看，有助于深化对我国土地使用权制度的理解，丰富和完善土地法学理论体系。通过对划拨土地使用权的概念、性质、取得方式、流转规则、权利限制等方面进行系统研究，可以揭示划拨土地使用权的内在规律和法律特征，为解决相关法律问题提供理论支持。从实践角度而言，能够为土地资源的合理配置和有效利用提供有益参考，促进土地市场的健康发展，维护土地使用者的合法权益，推动经济社会的可持续发展。例如，通过明确划拨土地的范围和使用条件，可以避免土地资源的滥用和浪费；完善划拨土地使用权流转制度，可以提高土地资源的利用效率，激发市场活力；加强对划拨土地使用权的法律保护，可以增强土地使用者的投资信心，促进社会稳定。

1.2国内外研究现状

在国外，土地制度因各国国情和历史文化背景的不同而存在较大差异。一些国家实行土地私有制，土地主要通过市场交易进行流转，不存在类似于我国划拨土地使用权的制度。而在部分实行土地公有制或有类似制度安排的国家，虽也有通过行政手段分配土地的情况，但在具体规定和实施方式上与我国的划拨土地使用权制度有着明显区别。例如，新加坡的土地国有制下，土地出让方式多样，其划拨土地多用于特定的公共项目，但在审批程序、使用期限和监管机制等方面与我国有所不同。总体而言，国外对划拨土地使用权这一特定概念的研究相对较少，相关研究主要集中在土地制度的宏观层面以及土地市场的运行机制等方面。

在国内，随着我国土地制度改革的不断推进，划拨土地使用权一直是学术界和实务界关注的焦点。学者们从不同角度对划拨土地使用权进行了深入研究。在概念和性质方面，多数学者依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条规定，认为划拨土地使用权是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。关于其性质，部分学者认为划拨土地使用权是一种行政行为的结果，具有行政性；也有学者从财产权角度出发，结合《物权法》相关规定，认为划拨土地使用权属于用益物权的一种，具有财产属性。

在取得方式上，研究主要围绕划拨土地的申请条件、审批程序以及与土地征收、补偿安置等环节的关系展开。学者们普遍认为，取得划拨土地使用权需符合严格的法定条件，经县级以上人民政府依法批准，并履行相应的审批手续。同时，对于划拨土地使用者是否需要缴纳费用以及费用的性质和标准等问题，也存在一定的争议。

在流转方面，学界的研究主要聚焦于划拨土地使用权流转的法律限制、实践困境以及改革路径。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》等法规政策对划拨土地使用权的转让、出租、抵押等流转方式做出了规定，但在