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2026年新版无居民海岛协议

文档编号：2026-001

一、引言/背景

1.1.时代背景与政策导向

随着全球海洋经济战略的深入推进，无居民海岛作为重要的海洋资源，其开发利用与管理日益受到各国重视。中国作为海洋大国，对无居民海岛的保护与合理利用做出了长期规划。2026年新版《无居民海岛协议》的制定，旨在响应国家“海洋强国”战略，进一步完善海岛管理制度，平衡生态保护与经济发展，保障海岛权利人的合法权益。该协议的修订充分考虑了近年来海岛管理实践中出现的新问题、新挑战，如生态破坏、资源冲突、权属争议等，力求通过制度创新提升海岛治理效能。

1.2.协议修订的必要性

现行无居民海岛协议在实施过程中暴露出若干不足：一是部分条款对生态保护的规定不够细化，导致开发活动对海洋生态系统造成干扰；二是海岛权利人的收益分配机制不够完善，易引发社会矛盾；三是应急管理和灾害防治措施相对滞后，难以应对极端天气事件。新版协议通过引入绿色开发理念、优化利益共享机制、强化风险防控体系，旨在构建更加科学、合理、可持续的海岛治理模式。

二、主体分析/步骤

2.1.海岛权利的确认与登记

第一条无居民海岛权利的确认原则

新版协议明确，无居民海岛权利的确认遵循“依法、公平、公开”原则。权利人申请海岛使用权时，需提供海岛历史使用证据、开发规划方案及环境影响评估报告。行政机关应在收到申请后30日内完成初步审查，60日内作出是否批准的决定。对于存在权属争议的海岛，协议引入“调解优先、诉讼补充”的解决机制，由海岛所在地的海洋主管部门组织相关方进行协商，必要时提交仲裁机构裁决。

第二条登记程序与权利类型

海岛权利登记纳入国家不动产登记体系，分为“租赁使用权”和“开发使用权”两种类型。租赁使用权适用于短期生态观测、科研活动等，最高租赁期限不超过5年；开发使用权适用于旅游、养殖、能源开发等经营性项目，最高期限不超过50年，且需严格符合开发规划。登记时需附具海岛地理信息数据、权属范围图及用途管制红线，确保权利边界清晰。

2.2.用途管制与生态保护

第三条用途管制制度

协议细化了海岛开发用途分类，将海岛划分为“生态保护区”“限制开发区”“适度开发区”三类。生态保护区禁止任何开发活动，仅允许科研监测；限制开发区仅限生态旅游、科普教育等低强度利用；适度开发区可进行符合规划的旅游、渔业养殖等产业建设。开发项目需通过“多主体协商、专家论证、公众参与”的决策流程，确保用途与海岛承载能力相匹配。

第四条生态保护责任制度

（1）开发权利人须制定《海岛生态补偿方案》，明确对周边海域、生物多样性保护的修复措施。例如，旅游开发项目需配套建设污水处理设施，并缴纳生态保证金，待项目终止后用于生态修复。

（2）引入“生态影响评估”机制，开发前需对海鸟栖息地、珊瑚礁等敏感生态要素进行专项评估，不符合条件的不得审批。

（3）建立生态监测网络，开发期间每月提交环境报告，行政机关定期抽查，违规行为处以罚款并责令整改。

2.3.利益分配与风险防控

第五条利益分配机制

（1）海岛开发收益按“政府、权利人、社会”三方共享，具体比例由地方政府根据区域经济水平确定。例如，生态保护区收益主要用于海洋公益事业发展，权利人获得土地补偿；适度开发区收益按60%：40%比例分配给权利人和地方政府。

（2）对原住民或传统渔民的历史性权利予以特别保护，协议要求地方政府给予就业培训、社会保障等配套措施，确保其生活水平不降低。

第六条风险防控措施

（1）开发权利人须投保“海岛开发责任险”，保额不低于项目总投资的10%，覆盖生态损害、地质灾害等风险。

（2）建立灾害预警体系，对台风、海啸等高风险区域设置警示标志，并制定应急预案，要求开发主体配备应急物资和救援队伍。

（3）开发项目竣工后需进行长期跟踪评估，发现生态退化等问题时，行政机关有权要求权利人调整开发方案或暂停运营。

三、结论/建议

3.1.协议实施效果预期

新版协议通过“权利确认制度化、用途管制精细化、利益分配透明化”的设计，有望实现以下目标：

（1）减少因开发不当引发的生态冲突，推动海岛绿色低碳发展；

（2）明确权利人、政府、社会三方责任，提升治理效率；

（3）为海洋权益维护提供法律依据，增强国际竞争力。

3.2.实施建议

（1）加强基层海洋管理队伍建设，配备专业技术人员负责海岛巡查；

（2）开发数字化管理平台，实现海岛权利信息、环境数据公开透明；

（3）开展海岛权利人培训，提升其合规经营意识和生态保护意识。

四、典型应用场景分析

4.1.场景一：生态旅游项目开发

（1）场景描述：某企业计划在南海某无居民海岛建设海上度假村，项目包含沙滩娱乐、潜水体验、海上餐厅等设施，预计投资5000万元。开发前需申请“开发使用权”，并符合适度开发区的规划要求。

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