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我国电信法律规制下非对称管制：理论、实践与展望

一、引言

1.1研究背景与动因

我国电信业的发展轨迹是一段从高度垄断逐步走向开放竞争的变革历程。在改革开放初期，电信业处于典型的垄断经营状态，全国电信业务主要由邮电部下属的电信总局独家运营。这种垄断模式在特定历史阶段，凭借集中资源的优势，大力推动了电信基础设施的建设。例如，在当时有限的资源条件下，能够集中力量进行骨干网络的铺设和关键通信设备的购置，使得电信业在一定程度上得以初步发展。

但随着经济社会的飞速进步，垄断经营的弊端愈发凸显。在服务质量上，由于缺乏竞争压力，电信企业服务意识淡薄，电话装机难成为长期困扰用户的难题。有数据显示，在20世纪90年代初，用户申请安装一部固定电话，往往需要等待数月甚至数年之久。在业务创新方面，企业缺乏动力去研发新业务，市场上电信业务种类单一，无法满足用户多样化的需求。在价格方面，电信资费居高不下，加重了用户的通信负担，也制约了电信业的进一步发展。

为打破垄断，提升电信业的效率和服务水平，我国自20世纪90年代起，逐步推进电信业改革，引入竞争机制。1994年，中国联通的成立，打破了我国电信市场长期以来的垄断格局，拉开了电信业引入竞争的大幕。此后，一系列改革举措相继出台。1998年，邮电分营，实现了邮政和电信业务的分离，使电信业能够更加专注于自身业务的发展。1999年，中国移动从中国电信中剥离，进一步促进了移动通信市场的竞争。2002年，中国电信南北分拆，形成了新的中国电信和中国网通，增强了固定通信市场的竞争活力。2008年，电信业再次进行重大重组，中国电信收购中国联通CDMA网，中国联通与中国网通合并，中国铁通并入中国移动，此次重组使三大运营商均具备了全业务运营能力，进一步加剧了市场竞争程度。

在电信业引入竞争的进程中，非对称管制政策应运而生。非对称管制，即政府管制部门对处于不同市场条件下的通信经营者区别对待，制定偏向新通信经营者的倾斜政策和法规，在一定时期内，限制处于支配地位的通信经营者对市场的控制力，放宽对新通信经营者或处于非支配地位的通信经营者的管制，以实现所有进入通信市场的经营者能够公平竞争。

在中国联通成立之初，其与当时占据主导地位的中国电信相比，实力悬殊巨大。为了扶持中国联通的发展，政府在资费上给予倾斜，实行与中国移动非对称的管制政策，允许中国联通的手机资费在一定程度上低于中国移动，这使得中国联通在市场竞争中获得了一定的价格优势，能够吸引更多用户，逐渐扩大市场份额。限制中国电信及中国网通进入移动通信市场这一市场准入措施，也被视作重要的非对称管制手段，为新兴的移动通信运营商创造了发展空间。

随着电信业的发展，各企业间实力发生变化，非对称管制政策也相应调整。自2004年起，随着移动替代效应的增加，电信企业的资费自主权增强，尤其是实施电信资费上限管理后，在普遍服务上，在普遍服务基金迟迟无法建立的情况下，2004年推行分片包干机制。

非对称管制政策在我国电信业发展的不同阶段都发挥了重要作用。在市场开放初期，它帮助新兴运营商迅速成长，增强了市场竞争活力，促使主导运营商改善服务质量、降低资费。随着市场竞争格局的变化，适时调整的非对称管制政策，有助于维持市场的公平竞争，推动电信业的持续发展。然而，对于非对称管制政策的影响和有效性，学界和业界一直存在争议。因此，深入研究我国电信法律规制视野下的非对称管制具有重要的现实意义。

1.2研究价值与意义

1.2.1理论意义

本研究聚焦于我国电信法律规制视野下的非对称管制，基于产业经济学、法学等多学科理论，深入剖析非对称管制政策，具有重要的理论意义。

从产业经济学角度来看，能够丰富和完善产业经济学在电信领域的理论研究。有效竞争理论作为产业经济学的重要理论，在电信业的应用研究尚存在诸多有待深入探讨的空间。通过研究非对称管制政策对电信市场结构、竞争行为和市场绩效的影响机制，进一步揭示电信市场竞争的内在规律。在市场结构方面，非对称管制政策如何改变市场份额的分布，影响市场集中度；在竞争行为上，探讨其怎样引导运营商的定价策略、创新投入和市场拓展行为；在市场绩效方面，分析非对称管制政策对行业效率、消费者福利和社会总福利的影响，为产业经济学中关于自然垄断行业竞争与管制的理论研究提供实证依据和新的视角，拓展和深化有效竞争理论在特定行业的应用边界和理论内涵。

从法学角度出发，深入研究电信法律规制中的非对称管制，有助于完善电信法律体系的理论研究。探究非对称管制政策在法律框架下的制定、实施和监督机制，分析其与现有电信法律法规的协调性和冲突点，为构建科学合理的电信法律制度提供理论支持，丰富法学领域中关于行业监管法律的研究内容。

在研究过程中，综合运用博弈论、计量经济学等多学科理论和