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宪法的产生及演变

高汉成

近代以前，中国法律没有明确的部门分类，也没有宪法的概念。近代立宪思想的萌芽最早出现于19世

纪70至90年代，以王韬、薛福成、马建忠、郑观应等人为代表的早期维新派认为，西方之所以强盛，

不仅在于其强大的军事、经济势力，更在于其先进的政治制度，为此，他们建议设立议院，实行君民

共主。这些思想被其后的康有为、梁启超等所继承并有所发展。但在戊戌变法期间，康有为所主张的

开议院、开国会、定宪法等内容并未出现在变法诏令中。直到20世纪初清政府再次进行大规模的变

法并决定要仿行宪政后，中国才开始出现了立宪过程。

一、清末立宪

1904年，当开始于1901年的清末变法正在进行的时候，发生了一件对当时的改革有重大影响的事件，

即日俄战争。区区岛国日本打败了庞大帝国俄国，在当时的中国人眼里，这具有特殊的政治意蕴--这场战

争被赋予了立宪政体与专制政体孰优孰劣的含义。日本自1868年明治维新，实行君主立宪政体到1904

年，在短短的三十余年里，先后打败了两个老牌的庞大帝国--中国和俄国。这对急于摆脱民族生存危机的

中国人来说，其警示作用是不言而喻的。因此，一时之间，朝野上下，要求立宪的呼声甚嚣尘上。同年，

孙中山在檀香山成立了以推翻满清政府为主要目标的政治组织兴中会，并着手实施武装反满。在内外交

困的形势下，清政府决定进一步改革。1905年，袁世凯、张之洞等上奏朝廷，请于十二年后实行君主立

宪政体。为了进一步了解西方各国的政治制度，以便作出抉择，清廷决定派人出洋进行实地考察。

（一）五大臣出洋考察政治

光绪三十一年六月（1905年7月），清廷下达了考察政治上谕，其要点有三：第一，了解东西各国富

强的原委；第二，通过考察各国政治，为中国立宪提供借鉴；第三，弄清楚立宪是否有利于维持清王朝

的统治。

1905年11月1日，载泽、戴鸿慈、端方等五人从北京出发，分赴东西洋考察各国政治。载泽在考察日

本宪政时，曾问伊藤博文：立宪后于君主国政体有无窒碍？答：并无窒碍。贵国为君主国，主权必集中

于君主，不可旁落于臣民。日本宪法第三、四条，天皇神圣不可侵犯，天皇为国之元首，总揽统治权云

云，即此意也。回国后，载泽在《奏请以五年为期改行立宪政体折》中，对考察各国政治情况进行了总

结。其结论是，要挽救当时的危局，只有立宪。对西太后至为关切的立宪与清朝统治的关系，载泽做了

专门的论述：考各国宪法，皆有君位尊严无对，君统万世不易，君权神圣不可侵犯诸条，而凡安乐尊荣

之典，君得独享其成，艰巨疑难之事，君不必独肩其责。民间之利，则租税得平均也，讼狱得控诉也，

下情得上达也，身命财产得保护也，地方政事得参予补救也。此数者，皆公共之权利，而受治于法律之

下。至臣下，则自首相以至乡官，或特简，或公推，无不有一定之责成，听上下之监督，其贪墨疲冗，

败常溺职，上得而罢斥之，下得而攻退之。东西诸国，大军大政，更易内阁，解散国会，习为常事，而

指视所集，从未及于国君。此宪法利君利民，不便庶官之说也。在具体仿行的对象上，载泽主张效法德、

日两国，因为这两个国家王权最为强大。他认为，以今日之时势言之，立宪之利有最重要者三端：一曰

皇位永固，立宪之国君主，神圣不可侵犯，故于行政不负责任，由大臣代负之。即偶有行政失宜，或议

会与之反对，或经议院弹劾，不过政府各大臣辞职，别立一新政府而己。故相位旦夕可迁，君位万世不

改。大利一。一曰外患渐轻。今日外人之侮我，虽由我国势之弱，亦由我政体之殊，故谓为专制，谓为

半开化，而不以同等之国相待。则鄙我者转而敬我，将变其侵略为平和之邦交。大利二。一曰内乱可弭。

海滨洋界，会党纵横，甚者倡为革命之说，顾其煽惑人心者，则曰政体专务压制，官皆民贼，吏尽贪人，

民为鱼肉，无以聊生，故从之者众。今改行宪政，则世界所称公平之正理，文明之极轨，彼虽欲造言，

而无词可籍，欲倡乱，而人不皆从，无事辑捕搜拿，自然冰消瓦解。大利三。

五大臣考察政治及其所得结论，对清末立宪产生了直接的影响。他们认为，立宪对清王朝而言是当时

唯一的选择。关于立宪方案，他们也有初步的设想，即兼采德日两国的制度，实行君主独揽大权的方案。

（二）《钦定宪法大纲》

光绪三十二年七月（1906年9月），清廷发布了仿行宪政和宣示预备立宪的上谕。所谓仿行宪政

是指以西方各国宪法的实施原则和实施经验为标准，特别是以德、日两国的宪法实施经验为参照，分阶

段实施宪法。同时，对西方各