违规投融资模式深度分析：无收益基建项目的七大违规路径与合规转型方向.pdfVIP

违规投融资模式深度分析：无收益基建项目的

七大违规路径与合规转型方向

前言：新政策环境下基建融资的根本性变革

特许经营新机制政策的设计初衷，就是要彻底封杀无收益基础设施建设部

分的融资渠道。这一政策转向源于对过去数十年基建融资模式的深刻反思与系

统性重构。基础设施建设本身绝大部分都是缺乏市场化使用者付费收入的公益

性项目，这一本质特征决定了传统融资模式在新政策环境下面临全面失效的困

境。

从基建资金筹集的宏观视角来看，摆在地方政府、平台公司以及各类咨询

机构面前的最紧迫课题，是必须尽快从PPP特许经营旧机制的思维定式中彻底

解放出来。这种思维转型不仅涉及具体操作层面的调整，更需要对基建融资逻

辑进行根本性重构。城市更新、XOD等市场化融资路径在新政下已失去可行

性，合规方向必须转向城中村改造片区开发模式。同时，所有参与者都必须高

度警惕并严格规避一二级联动、违规条件方案出让等可能涉及违法犯罪的高风

险操作。

市场化融资模式的根本局限性

随着违规举债识别技术的日趋成熟，原先存在于管理库之外的各种变相融

资模式，如拨改租、建养一体化、招商融资等，已被明确界定为隐性债务形

式。这一认知转变具有深远影响，意味着所有缺乏真实市场化收益来源的基建

项目融资渠道都已基本关闭。

特许经营、特色小镇、乡村振兴、EOD、TOD、老旧改造、城市更新等曾

经热门的模式，在失去土地财政支持后，都已无法为地方政府的无收益基建项

目提供合法融资功能。除地方政府债券这一明渠外，其他所有尝试为无收益

基建项目融资的操作，本质上都属于新增隐性债务的违规行为。

专项债和管理库PPP等合规渠道的叫停，土地收入和使用者付费收入的严

格管控，市场化收益项目的急剧减少，以及隐性债务识别经验的持续积累，共

同塑造了当前基建融资领域的新格局：仅有地方政府债券和片区开发两种模式

能够合法实现无收益基建项目的资金筹集功能，其他所有模式都已失去政策空

间。

需要特别强调的是，特许经营、城市更新、EOD等项目本质上属于市场化

类型项目，其收入来源必须依赖于项目本身可能产生的市场化收益。这类市场

化项目系列模式无法也不应该被用于地方政府无收益基建项目的融资目的。任

何试图通过这些模式实现无收益基建项目融资功能的操作，都必然构成新增隐

性债务的违规举债行为，将面临严厉的监管问责。

特许经营模式的转型与退出

新机制政策对无收益举债的全面封堵

PPP后时代的新机制系列文件明确要求聚焦使用者付费项目，并严格规

定政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。这一政策转向具有极

强的针对性，旨在彻底切断地方政府通过PPP或特许经营模式为无收益或弱收

益公益性建设项目融资的渠道。

政策文本中不得补贴建设成本的硬性规定，实际上构建了一道难以逾越

的政策红线。在政府购买服务领域内，这意味着：

1.对于有收益能够覆盖建设成本的基础设施项目，或者项目中收益能够覆

盖的建设部分，仍可通过特许经营模式实施；

2.对于收益不能覆盖的建设成本部分，则只能通过政府先期投资的方式予

以支持。

这一政策设计的核心要义在于，无论在何种情况下，特许经营模式都不再

能够为无收益部分的建设内容提供融资功能。这种根本性的制度变革，标志着

我国基建融资体系进入了全新发展阶段。

基建融资逻辑的历史性转变

从历史维度审视，过去三四十年我国基建融资研究的核心关注点，始终是

如何为无收益部分的建设内容筹措资金。这种研究取向的形成具有深刻的内在

逻辑：

1.对于有收益或收益能够覆盖成本的部分，市场化投资本身就能完成融资

需求；

2.对于补贴能够覆盖运营成本的部分，则可通过政府购买服务模式实现；

3.对于无法满足上述两项条件的项目，在新机制下已不允许实施，除非政

府先行投资于无收益部分。

这一转变揭示了新旧机制的本质差异：旧机制的核心是解决无收益项目的

融资难题，而新机制则从根本上否定了通过市场化渠道为无收益项目融资的合

法性。这种转变不是简单的政策调整，而是基建融资底层逻辑的重构。

特许经营角色的历史性转变

新机制的最深刻影响在于，它在政府购买服务领域彻底隔离了地方政府为

无收益基建项目（或项目中收益不能覆盖部分）举债融资的所有可能路径。这

意味着PPP和特许经营模式都已退出这一传统领域，其功能定位发生了根本性

转变。

在当前政策