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从“五个统筹”到“五个转变”：新时代城市治理的守正与创新

摘要：新时代背景下，中国城市化进程进入提质增效的关键阶段，城市治理体系

与治理能力现代化成为国家治理现代化的重要维度。本文深入探讨了城市治理从以

“五个统筹”为核心的方法论，向以“五个转变”为路径的实践深化过程。文章认为，

这一演进历程深刻体现了城市治理中“守正”与“创新”的辩证统一，即在坚持基本制

度、遵循城市发展规律（守正）的前提下，通过理念、模式、技术和机制的深刻变

革（创新），不断提升城市治理的科学化、精细化、智能化水平，旨在为构建以人

为本、富有活力、和谐宜居的现代化城市提供理论参考与实践指引。

关键词：城市治理；五个统筹；五个转变；守正创新；治理现代化

引言

城市作为人类文明的重要载体和国家发展的核心引擎，其治理效能直接关系到经济

社会发展的质量与人民群众的福祉。随着我国城市化率突破关键节点，城市发展从

以外延扩张为主转向以内涵提升为主的新阶段，传统的治理模式面临严峻挑战。人

口高度聚集带来的公共安全、交通拥堵、环境污染、公共服务不均等“城市病”日益

凸显，社会结构多元化、利益诉求复杂化对治理能力提出更高要求。在此背景下，

深刻把握城市治理的内在规律，实现治理理念与方式的战略性调整，已成为一项紧

迫的时代课题。从“五个统筹”的战略指引到“五个转变”的实践深化，标志着我国城

市治理进入了一个在守正中创新、在创新中发展的新境界。

一、奠基与指引：“五个统筹”是城市治理的“守正”之本

“五个统筹”（统筹空间、规模、产业三大结构，统筹规划、建设、管理三大环节，

统筹改革、科技、文化三大动力，统筹生产、生活、生态三大布局，统筹政府、社

会、市民三大主体）作为一个系统性的方法论，为新时期城市健康发展提供了顶层

设计和基本遵循。其核心在于“统筹”，即强调系统性、整体性和协同性，旨在纠正

过去城市发展中存在的片面性、短视性和碎片化问题。这“五个统筹”构成了城市治

理“守正”的坚实根基。

（一）统筹结构、环节与动力，确保城市发展的系统性

统筹空间、规模、产业三大结构，旨在优化城市内部功能分区和区域城镇体系布局，

避免“摊大饼”式无序扩张，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成错位发展、优

势互补的良性格局。统筹规划、建设、管理三大环节，强调城市规划的科学性、权

威性和连续性，确保“一张蓝图干到底”，实现规划、建设与管理的前后衔接、闭环

运行，克服“重建设、轻管理”、“规划打架”等顽疾。统筹改革、科技、文化三大动

力，则是指明城市发展的引擎，通过深化改革破除体制机制障碍，通过科技创新赋

能产业升级和治理变革，通过文化传承塑造城市特色灵魂，为城市注入持续发展的

内生动力。这三大统筹，从宏观结构、中观流程到微观动能，构建了城市发展的整

体框架，体现了对城市发展复杂巨系统规律的深刻认识和自觉遵循，此谓“守”城市

发展规律之“正”。

（二）统筹布局与主体，夯实城市治理的价值基石

统筹生产、生活、生态三大布局，直指城市的核心功能与价值追求，即建设宜居、

宜业、宜游的城市环境。它要求将生态优先、绿色发展理念融入城市发展全过程，

科学划定“三区三线”，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，实

现人与自然的和谐共生。统筹政府、社会、市民三大主体，则明确了城市治理的力

量源泉和根本目的。政府要发挥主导作用，从“划桨人”向“掌舵人”转变，提升宏观

调控和公共服务能力；社会力量（企业、社会组织等）要充分发挥在资源配置、专

业服务等方面的优势；市民则不再是被动接受管理的对象，而是城市治理的积极参

与者和最终评判者。这一统筹深刻体现了以人民为中心的发展思想，将“人民城市

人民建，人民城市为人民”的重要理念落到实处，此谓“守”以人民为中心之“正”。

“五个统筹”作为一个有机整体，为城市治理设定了必须遵循的基本原则和行动边界，

确保了城市发展的正确方向。它是城市治理实践中必须坚持的“正道”，是“守正”的

集中体现。

二、深化与突破：“五个转变”是城市治理的“创新”之路

在“五个统筹”奠定的坚实基础上，面对新形势新任务，城市治理需要在实践层面实

现能级的跃升。“五个转变”（从“管理”到“治理”的转变、从“经验决策”到“数据驱动”

的转变、从“被动处置”到“主动发现”的转变、从“政府独奏”到“社会合唱”的转变、从

“单一经济导向”到“人文生态并重”的转变）正是这一创新进程的集中反映和具体路

径。它标志着城市治理在理念、工具、流程、主体和价值观上的全面革新。

（一）理念之变：从“管理”到“治理”

传统城市“管理”模式带