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调研报告:关于细化风貌保护街坊管理制度的现状、存

在问题及对策建议

※背景情况※

XX目前已经划定了44片历史文化风貌区、250片风貌保护街坊,

成片历史风貌保护面积已经达到约58平方公里。近年,市委、市政府

为贯彻十九大“进一步加强文化遗产保护传承”的精神,提出了“以

保护保留为原则、拆除为例外”的旧改模式,并进行了积极的探索和

尝试,例如黄浦区承兴里、虹口区春阳里等。但在具体实践中,风貌

保护街坊的开发及管理还存在诸多问题。

※问题及分析※

1.保护方式不明确

在市规划局所公布的250片历史风貌保护街坊中,较大占比集中

位于黄浦区、虹口区、杨浦区、静安区等中心城区。以黄浦区为例,全

区约有40%的面积涉及历史文化风貌保护区、风貌保护街坊。市政府近

年发布了一系列历史风貌保护政策,但却始终没有具体实施细则来回

答“留什么”以及“怎么留”这两大问题。风貌保护不应该教条式地

成为改善民生的桎梏,而应“取其精华,去其糟粕”,所留下的万万

不能是“马桶”。此外,风貌保护街坊整体的保护价值要远远大于其

中的每栋单体建筑,因此应更多考虑“精气神”的延续。

2.居民权益难保障

在推进风貌保护街坊保护性开发和管理的过程中,居民往往处于

被动的地位。首先,对于许多建筑类型不符合旧区改造二级旧里以下

标准的房屋,一旦所处街坊被认定为风貌保护街坊,居住于其中的居

民就很难通过旧改征收的模式享受住房条件改善。其次,对于虹口区

春阳里、黄浦区承兴里等实施抽户改造或成套率改造的试点项目,虽

房屋卫浴功能得以实现,但是居民实际居住空间及居住环境没有得到

显著提升。第三,即使住房条件通过“改造”的方式得到提升,但是

风貌保护街坊中的成套房屋是否可以通过购买使其转变为售后公房,

变成产权房后是否可以享受抵押贷款等政策仍未有明确说法。

3.技术规范难满足

近年来,市政府印发了XX市政府对于旧区综合改造出台了《XX

市旧住房综合改造管理暂行办法》等文件,但对于风貌保护街坊却始

终没有推出相应技术规范、改建标准或实施细则。尤其是在规划以及

消防、抗震等行业技术方面,若严格遵循现有规定或参照新建住宅相

关法规执行,风貌保护街坊保护性改建及修缮工作将难以为继。此外,

在承兴里等风貌保护街坊的成套率改建过程中,由于综合考虑了抽户

位置、管线关系、居民意愿等因素,内部改造方案远远达不到标准化、

精细化的要求,不具有可复制性及可推广性。

4.专项资金缺口大

目前XX市的风貌保护街坊改造项目均以政府为主导,资金来源多

为政府投资。由于民生改善类项目难以挖掘盈利点,民营资本往往兴

味索然,即使国有资本补位参与,亦缺乏有效的鼓励性政策支持。以

综合运用了公共空间改造及抽户改造的“承兴里”为例,该项目建成

后总建筑面积8000平方米,共解决253户居民的“马桶问题”,总投

入为2.1亿元,户均投入83万元。按此推算,要解决全市“18万只马

桶”及相应的风貌保护问题,总共需要近1500亿的资金,这与目前XX

市政府计划每年投入的83亿元风貌保护维修资金相比,实属杯水车薪。

※建议※

1.制定分级保留保护政策

建议由市住房城乡建设管理委、市规划资源局,组织房屋检测单

位、建筑专家及风貌保护专家组共同参与论证,全面开展风貌保护街

坊保留价值甄别及建筑鉴定工作,并建立分级保护机制,规定不同等

级的风貌保护街坊各自需要保留保护的具体内容及可采取的保护性开

发形式,明确需保留的是建筑整体还是风貌肌理,明确建筑是否可以

拆除复建,明确是否可以抽栋拔户,明确是否可以成套率改造等。最

终形成市级风貌保护街坊保护指导性意见,做到“一地块一意见”,甚

至“一单体一意见”。

2.研究居民共同参与机制

一是建立征收腾退机制,对于部分建筑类型不符合旧区改造二级

旧里以下标准的风貌保护街坊,建议结合居民意愿,适用旧区改造征

收机制或建立腾退机制,试点“征而不拆”,将“实心房”变“空心

房”后再加以保护利用,做到民生改善和风貌保护两不误。二是设立

居民“有偿受益”制度,鼓励风貌保护街坊房屋承租人通过有偿转让

的形式将承租房屋变更至相邻租户名下,从而进一步降低房屋人口密

度。三是明确产权认定政策,完善公有住房出售管理办法,对于完成

成套率改建的风貌保护街坊,