「十五五」开局：数据要素政策解读与行动指引.docxVIP

2026年政府工作报告·数据要素市场建设专题解读报告

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政策解读报告

“十五五”开局：数据要素政策解读与行动指引

——·政策解读·形势研判·多方主体行动指引

内容声明发布时间2026

内容声明

本报告基于公开政策文件整理分析，仅供学习参考

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■导言

2026年3月5日，李强总理向十四届全国人大四次会议作《政府工作报告》（以下简称「报告」），同时，发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要（草案）》（以下简称「“十五五”规划」）摘要。这是「“十五五”」开局之年的核心政策文件，亦是数据要素市场化改革从「顶层设计」走向「规模落地」的历史性节点。

与「“十四五”」时期的政策文件相比，本次「报告」及「“十五五”规划」对数据要素领域的政策表述发生了四个系统性转变，标志着中国数据要素市场建设进入新的发展阶段：

「“十四五”」政策取向

「“十五五”」政策取向

转变①

探索试点

全面推进——数字经济核心产业占GDP目标升至12.5%，政策从「局部实验」转向「全面推行」

转变②

制度构建

市场培育——「建立制度框架」目标基本完成，政策重心转向激活市场主体、扩大交易规模

转变③

单点建设

互联互通——破除地方数据孤岛，推进「全国统一数据要素大市场」是本轮核心政策主轴

转变④

国内流通

跨境开放——积极推进加入《数字经济伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》、压减跨境服务贸易负面清单，跨境数据流通进入政策加速期

在此政策背景下，本报告聚焦数据要素市场建设主线，以政策原文为一手依据，结合「“十四五”」时期产业实践经验与各地改革进展，围绕地方数据局、地方政府、地方数据集团、数据要素企业四类主体，系统开展政策解读、形势研判与行动指引。

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■第一章数据要素政策全景解读

本章沿「宏观背景—政策条文—演进脉络—目标体系」四个层次，系统梳理2026年「报告」及「“十五五”规划」中涉及数据要素的政策框架，为后续各章的形势研判与行动建议提供政策依据。

◆一、宏观政策背景与战略定位

「“十五五”」开局之年，国家宏观政策呈现三个显著特征：以内需扩张对冲外部压力、以数字转型驱动经济增效、以制度优化激发要素活力。在此背景下，数据要素已被明确界定为新型生产要素，作为核心内容纳入「“十五五”」规划「深入推进数字中国建设」重大战略任务，相关工作融入数字中国建设配套重大工程体系，政策支持力度与资源投入均达到历史峰值。核心宏观指标如下：

宏观指标

2026年目标/实际

与数据要素的政策关联

数据要素市场含义

GDP增长目标

4.5%—5%

经济高质量发展需以数字化转型提升全要素生产率

数据要素需求增速快于

GDP

财政赤字率

拟按4%左右安排

强化逆周期调节，数字基础设施纳入专项债

数据基础设施投资窗口期

一般公共预算支出

30万亿元（首次

达到）

数字政府、数据局能力建设纳入重点支出

政府侧数据产品采购扩张

超长期特别国债

拟发行1.3万亿元

「两重」工程含重大数字基础设施

省级数据基础设施申报通道

数字经济核心产业占GDP

达到12.5%

数字经济成为「“十五五”」核心考核指标

全产业链数据要素需求释放

全社会研发投入增长

年均增长7%以上

AI大模型、算力、数据集研发获重点支持

高质量数据集成为稀缺战略资源

◆二、数据要素政策条文系统梳理

本节对《报告》及《“十五五”规划》中涉及数据要素的全部政策表述进行逐条分类整理，按「战略—市场—流通—基建—治理」五个层级归纳如下。

（一）顶层战略类

「深化数据资源开发利用，健全数据要素基础制度，建设高质量数据集」——《“十五五”规划》

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「数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重达到12.5%」——《报告》

【政策解读】上述表述标志着数据要素政策从「探索期」全面进入「强化期」：「建设高质量数据集」首次被列为“十五五”重大战略任务，这在历次五年规划中前所未有，表明国家已将数据集作为AI竞争时代的战略性资源加以配置。

（二）市场建设类

「纵深推进全国统一大市场建设，破除地方保护和市场分割」——《“十五五”规划》

「深化要素市场化配置综合改革试点，将更多符合条件的地区纳入试点范围」——《报告》「充分激发各类经营主体活力，加快完善要素市场化配置体制机制」——《报告》

【政策解读】「破除地方保护和市场分割」是本次报