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农村发展规划与建设手册（执行版）

第X章乡村总体布局与空间规划

第一节国土空间规划体系与底线管控

国土空间规划体系是指国家、省、市、县、乡五级政府依法编制和实施的国土空间规划总体的有机联系，其核心是坚持“多规合一”，将土地利用总体规划、城乡规划、生态保护规划、主体功能区规划等整合为一张空间蓝图。依据《国土空间规划管理条例》，县级及以上政府必须编制国土空间总体规划，明确禁止开发、限制开发、一般开发三类区域，为乡村发展划定“三区三线”（城镇、农业、生态空间及基本农田、林地、草地等生态红线、永久基本农田、城镇开发边界）。底线管控是国土空间规划体系中的强制性约束机制，要求严格保护耕地红线和生态保护红线，严禁在生态红线范围内进行任何形式的开发建设活动。具体而言，永久基本农田必须实行“占补平衡”和“进出平衡”，非粮化、非粮化行为将被纳入耕地保护动态监测并追责；生态保护红线内的林地、湿地等生态系统必须保持原状，禁止占用和破坏。

乡村建设用地的分类布局优化依据《土地管理法》及自然资源部相关规定，将乡村建设用地划分为农用地、建设用地和未利用地三类。农用地主要用于农业生产和生态涵养，建设用地包括乡村公共设施和基础设施用地，未利用地则包括荒山、荒坡、荒沟等。优化布局要求严格保护永久基本农田，确保其在乡村规划中不占、少占，同时科学划定村庄建设用地范围，防止无序蔓延。农村宅基地制度改革旨在通