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土地开发与土地利用规划手册

第1章总则与基本原则

1.1土地开发目标与战略定位

明确国家“双碳”目标下耕地保护红线，确立“占补平衡”与“生态优先”双重约束，将国土空间规划中的“三区三线”划定作为土地开发的绝对底线，严禁在生态红线范围内进行任何形式的非农建设开发。设定到2035年建成现代化国土空间治理体系的阶段性目标，要求新增建设用地规模控制在国土总面积的15%以内，并优先保障国家重大战略区域（如京津冀、长三角核心城市群）的产业发展用地需求。

推行“存量更新”战略，规定在2025年前，非核心城区的旧城改造和闲置宅基地盘活利用占比不得低于30%，通过低效用地再开发替代新增建设用地，实现土地集约高效利用。建立基于国土空间规划体系的开发指标体系，将亩均税收、亩均利润等经济指标纳入土地开发考核，要求重点开发区的平均亩均税收较五年前提升20%以上，杜绝粗放式扩张。强化粮食安全战略落地，规定所有涉及耕地占补平衡的建设项目，必须同步落实永久基本农田保护制度，确保新增耕地数量与质量双达标，不得以建设指标置换耕地。

实施差异化开发策略，根据区域资源禀赋，将沿海发达地区定位为“集约高效型”，中西部地区定位为“特色资源型”，严禁跨区域盲目复制开发模式，确保各地规划特色鲜明、功能定位清晰。

1.2土地利用总体规划框架

构建“多规合一”的规划编制框架，要求将土地利用总