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行政规范性文件制定程序中的公众参与有效性评估

一、行政规范性文件制定中公众参与有效性的核心内涵与价值定位

（一）公众参与有效性的核心内涵

行政规范性文件作为各级行政机关履行公共管理职能的重要依据，上承法律法规的原则要求，下接具体行政行为的实施落地，其制定质量直接关系到公民、法人和其他组织的合法权益保障（姜明安，2021）。公众参与是行政规范性文件制定程序的核心环节之一，其有效性的界定直接决定了评估工作的方向与标准。从本质上看，公众参与有效性区别于传统的“形式参与”，核心指向“实质参与”的实现——即公众的参与行为能够对最终的文件内容产生实质性影响，而非仅作为程序完备性的“装饰性要件”。

有学者将公众参与有效性拆解为“输入有效性”与“输出有效性”两个核心维度：前者指向参与过程的包容性，即所有可能受文件影响的群体都能便捷获取参与信息、畅通表达利益诉求，参与代表具备广泛的代表性；后者指向参与结果的回应性，即行政机关对公众提出的意见进行充分研究、逐一回应，合理诉求被吸纳到最终决策中，未采纳的意见能够明确说明理由（王锡锌，2019）。与一般具体行政行为的公众参与不同，行政规范性文件具有普遍约束力、反复适用的特征，涉及的利益群体更为多元，因此其有效性的判断标准也更为严格，不仅要保障直接利害关系人的参与权，还要兼顾潜在受影响群体、社会公众的知情权与表达权。

（二）公众参与有效性评估的制度价值

对行