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理解地方附加税改革的核心逻辑与战略意义

刘尚希2026-10-16

2026年8月，财政部公开发布《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》，拟将现行的城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加合并为统一的地方附加税。这是落实税收法定原则的关键一步，也是完善地方税体系的重要突破。然而，若仅从“费改税”或“税种合并”的技术层面理解此次改革，或许小看了其制度意义。

我们不妨引入一个分析概念——“适配性”，即制度设计与发展阶段、法治原则和治理需求之间的匹配程度。从这个角度看，当前的“一税两费”格局存在至少三层不适配：制度形态与发展阶段的不适配，法律形式与税收法定原则的不适配，以及地方治理责任与税权配置的不适配。此次改革，正是对这三层不适配的系统性回应。

三项税费的历史形成与制度现状

理解此次改革，需要先回到制度的起点。现行的“一税两费”并非同时诞生，而是在不同历史节点分别设立的产物。

城市维护建设税于1985年开征，当时城镇化率低，城市基础设施严重缺乏，中央财政无力全面承担地方市政建设支出，于是开设此税以弥补城市维护资金缺口。教育费附加始于1986年，背景是“普九”义务教育推行初期的经费短缺。地方教育附加则是各地在实践中陆续推行的加征项目，2010年统一扩展至外资企业。三者各自对应特定历史时期的财政应急需求，带有鲜明的“打补丁”