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《土地管理法》集体经营性建设用地入市条款解析

一、集体经营性建设用地入市条款的制度生成逻辑与立法定位

土地制度是国家的基础性制度，关系到城乡发展格局与亿万农民的切身财产权益。本轮《土地管理法》修订最具突破性的内容之一，就是删除了原法中非农建设必须使用国有土地的排他性规定，增设了集体经营性建设用地直接进入市场流转的专门条款，彻底打破了延续数十年的国有土地一级市场垄断格局，为城乡统一建设用地市场的构建提供了基本的法律依据。要准确理解这一条款的内涵与实践要求，首先需要回到制度演进的脉络中厘清其生成逻辑，明确其在整个土地制度体系中的定位。

（一）入市条款的制度演进脉络

我国长期实行的城乡二元土地制度下，集体建设用地的流转权能被严格限制，非农建设领域的土地供给几乎被国有土地一级市场垄断，这一模式在快速城镇化阶段虽然保障了工业化的低成本用地需求，但也造成了土地增值收益分配失衡、农民土地财产权益受损、农村土地资源配置效率偏低等一系列问题（刘守英，2018）。在原有制度框架下，全国范围内集体建设用地的私下流转规模长期处于较高水平，尤其是在沿海经济发达地区，集体建设用地通过出租、联营等方式进入非农领域的占比甚至超过当地建设用地总量的三成，这种缺乏法律规范的隐形流转不仅造成了土地市场秩序的混乱，也导致集体和农民的权益无法得到稳定的法律保护（高圣平，2021）。

为破解这一制度困局，此前历时多年的农村土