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公共组织与管理 张 昕 公共政策与公共安全研究所 第1章 导论 1.1 行政的概念 1.2 组织的概念 1.3 行政组织研究 1.1 行政的概念 1.1.1 “三权分立”中的行政 1.1.2 行政法中的行政 1.1.3 公共行政中的行政 1.1.1 “三权分立”中的行政 美国的“三权分立”制度是最典型的，国会、总统和联邦最高法院之间呈现出相互制约的宪政制度安排。 具体来讲，总统对国会的法案拥有有限的否决权，而国会有权通过弹劾而撤换总统。此外，有权进行违宪裁决的联邦最高法院的法官是由总统提名，国会通过而获得任命的。 1.1.2 行政法中的行政 行政法的兴起与行政职能的扩张是密不可分的。在大陆法系中，行政法被认为是调整公共行政的公法，侧重于行政机关如何依法行政，而在英美法系中，行政法被认为是控制行政权力的法律，侧重于公民权益如何受到保护。 作为行政法的调整对象，行政是在法的统制下进行的活动，依法行政是行政活动获得正当性的基础。由于行政直接涉及到国家权力的活动，其宗旨是实现国家设定的目标，公益的实现自然成为行政追求的理想。 随着福利国家的崛起，行政也从消极的秩序行政转变为积极的给付行政，也就是行政主体通过给予的形式，使个人或团体得到实际的利益。因此，由于行政所调整的领域不断扩大，行政的概念也发生了变化。 1.1.3 公共行政中的行政 行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织和管理活动。按照这样的理解，企事业单位、社会团体、国家机关都有组织和管理活动，当然也都存在着行政。所有这些对事务的组织和管理活动可以分为两大类：一类称为“公共行政（public administration）”（公共部门的行政管理），它是国家对公共事务的组织和管理，另一类称为“私人行政（private administration）”（私人部门的行政管理），它是其他组织对其事务的组织和管理。 公共行政与私人行政的区别就在于公共行政中的公共性。戴维·H·罗森布鲁姆（David H.Rosenbloom）等人2002年在其《公共行政学——管理、政治和法律的途径》一书中强调指出，公共行政中的公共性体现为：（1）宪法基础，强调水平和垂直的权力分割；（2）公共利益，政府有义务增进共同的善；（3）公共服务，较少受到市场力量的限制；（4）主权代理，基于公众的信任来代表国家行使主权。 1.2 组织的概念 1.2.1 组织的定义 1.2.2 组织的类型 1.2.3 组织的构成要素 1.2.1 组织的定义 “组织”（organization）一词，最初的意思是用丝麻制成的各种布帛。在远古时代，人们把“组”（结合、构成）与“织”（编织、织物）两个字连结起来使用，“组织”也就是将一些元素构成一样东西的意思。在当今时代，“组织”这个词的意思已经在原有的基础上引申了，“组织”在《新华字典》中被解释为，“有目的、有系统、有秩序地结合起来”。 英文的组织一词“organization”，是从“organ”（身体上的器官，具有特定的功能）一词引发而来的，与“organism”（有机体，由相互依存的部分所构成的体系）是同义词。在《郎文当代英语辞典》中，“organization”（组织）意味着“为实现特定目的而进行的有效的、有序的和明智的安排”。 组织是真实的吗？肯尼思·J·本森（Kenneth J.Benson）1977年在《社会学季刊》上发表了题为“组织分析中的创新与危机”一文，指出组织的真实性是组织行动者头脑中的社会构建。首先，组织与个人在组织内的相互作用有关。如果认为组织具有边界的话，也就是说社会出现秩序——不同组织之间存在差别化，那么组织自身会给组织内的人际互动模式限定一个框架。 马克斯·韦伯（Max Weber）1911年在其《社会与经济组织理论》一书中指出，组织内的人际互动是自愿结社性的而不是共同体性的。此外，他还指出组织的活动是连续性的，并且具有特定的目的性。由此可见，组织超越了成员的生活，是为了做事而存在的实体。实际上，韦伯所关注的是在为实现组织目标而从事组织活动时，组织成员所进行的人际互动的合法模式。 不同于韦伯，切斯特·巴纳德（Chester Barnard）1938年在其《经理的职能》一书中指出，组织可以理解为两个以上的人，为共同目标的实现，所进行的有意识的协调活动。与韦伯所强调的组织整体相比，巴纳德强调的是组织内的成员；成员不仅要接受组织目标，而且也要为之做出贡献。由此可见，巴纳德所关注的是成员之间的分工与协作，以及在此基础上的组织沟通。 20世