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农民工问题研究 ——基于制度视角的考量 黄伦宽 农民工是城市化进程中规模巨大的特殊群体。据调查，城市环卫工人、家政从业人员、餐饮服务人员绝大多数是农民工，有些城市离开农民工可能就会陷于瘫痪。在北京等大城市，一到春节农民工返乡，就会出现家政服务人严重短缺的现象，城市运行功能和居民生活都受到较严重影响。可以说，目前的城市已离不开农民工。农民工不仅是城市化要吸纳的主要群体，也是城市化建设的重要力量。农民工问题直接牵涉到亿万农民工及其家属的切身利益，是一个包含了经济利益、社会权益、政治权力及文化融洽、精神和谐等内容的综合性问题。妥善解决农民工问题，既是能否最终解决好“三农”问题的核心所在，也是能否加速推进中国工业化、城市化和现代化进程的关键所在，从而迫切要求国家通过调整制度安排及政策措施来加以解决。 一、问题的提出 农民工问题实质上是一个农村剩余劳动力转移问题，更广泛地，可以说是一个人口流动问题。在工业化、城市化的过程中向城市移民，这就客观上促使了农村劳动力向城市的流动。据统计，重庆现在常住人口2800万，其中在农村1500万,农村的户籍人口有2350万,说明有850万农民离乡到城镇。按照我市三次党代会的目标，到2020年,城镇化率从目前的46.7%上升到70%，如果按2020年常住人口3000万考虑，那么在城市居住的人口至少应该有2000万以上,这意味着在12年中有近千万农村人口转移到城市来。截至2006年底，重庆市已转移农村劳动力825万人，其中市内务工435万人，加上来自市外的农民工87万人，市内共吸纳农民工522万人，占全市城镇职工总数的60%。现行户籍制度下形成的城乡二元结构，以及由此形成的城市制度安排的相对封闭性，使得农民工群体处于城市农村的双重边缘化状况。正由于这些制度性的因素影响导致了农民工自身权益不能得到充分保障，公平竞争权、自由择业权、社会保障权等权利受限制甚至被剥夺，引起了社会和学术界广泛关注。我认为，农民工的核心问题主要包括三个：一是进城务工农民的权益如何得到保障，就业环境如何得到改善的问题；二是农民工如何有序进入城市生活，并逐步成为市民、完成城市化的问题；三是更广大的农村富余劳动力如何逐步、合理地转移出来，实现比较充分就业的问题。而这些问题的解决离不开相关制度的创新与变革，离不开一整套完善科学的制度给予支撑和保障。 二、农民工问题形成的制度缘由 户籍制度和建立在户籍之上的各种制度构成了流动人口融入城市社会的制度性障碍(或制度排斥)，学术界对此已基本形成共识。在城市现有的制度安排下，流动人口面对的是一系列有别于城市居民的制度，如就业制度、社会保障制度、医疗制度、教育制度等。二元化的城市制度生存环境根源于城市的二元化户籍状况。城市相关制度被人为地贴上了“户口”的标签，使得原本应当与户籍无关的制度却与户籍的性质产生了千丝万缕的联系。在这个意义上，户籍制度已经超越其本身单纯的人口登记和统计的功能，成为上述城市制度的“母体”，并成为制度性排斥的基础性制度。户籍制度被认为是一种“社会屏蔽”制度，即它将社会上一部分人屏蔽在分享城市的社会资源之外。户籍制度的直接后果是造成城市农民工身份与职业、角色的背离。城市农民工通过职业非农化的过程完成了从农民到工人的角色转换，但从身份上看，他们依然是农民。也有学者认为把农民工身份定为“准市民”或“准农民”比较准确。户籍对流动人口在城市生活产生了深远影响。户口的差异不仅增加农民工在城市生存和发展的成本，同时也因其所内含的不平等因素使得农民工融入城市社会的难度加大。第一，户口及与之相应的用工制度、子女教育等方面的政策使农民工某些权利缺失，使其很少能享受到城市的各种公共资源和福利，加大了他们进入城市的成本。他们虽与城市人从事相同工种、相同劳动强度的工作，但报酬则少于后者，他们在工厂中一般是临时工，相当一部分人没有签订劳动合同，劳动权益缺乏必要的保护，他们的子女入学需要交纳较高的借读费用，他们没有参与当地选举和被选举等政治活动的权利，等等。有人曾经统计过，隐藏在户口本背后的农民与城里人的待遇差别竟达47项之多。第二，因为户口的差别，城市人有一种优越感，这种优越感造成对流动人口的不平等意识，在一定程度上破坏了流动人口融入城市的信心和努力。第三，户籍制度阻碍农民工群体社会地位的向上流动。在社会地位的上升流动的职业渠道、经济渠道、政治渠道、教育渠道、婚姻渠道等各种方式中，城市农民工的地位变迁都受到了户籍制度的障碍。王春光认为，我国是根据社会身份来安排再分配资源以及社会流动机会的，农村流动人口进城务工经商，在一定程度上仍然是从一个边缘社会(农村实际上就是我国的边缘社会)进入另一个边缘社会(城市边缘)，等于是水平流动。总之，户口以及与之相关的制度，容易导致农民工城市化进程的中断，把农民