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新中国首都规划的初创及其启示 城市建设规划是保证城市各项建设事业有秩序地、协调地发展，使城市建设取得良好经济、社会、环境效益的重要依据。其一旦制定与实施，必然会在较长时期产生影响和作用。而首都的建设规划与一般城市比较，则关系到国家的形象，影响与作用更要深远得多；受历史与环境的制约更加繁重。首都必定是一个国家的政治中心。然而它是否同时是这个国家的经济文化中心，亦或具备历史名胜、旅游胜地等功能，则视各个首都所在的国情地情而定，并受各种历史条件钳制。今日的首都北京，经过半个世纪的沧桑，各个方面早已超越建国初期规划所涵，但是早期规划至今尚存影响和作用。半个世纪之后，拂去故纸的尘埃，了解规划初创的背景与缘由，对于今日的首都建设仍能产生联想与启迪。 1949年初，随着解放战争的迅速进展，城市接管与建设问题日益成为建设新中国面临的重大问题。在新的形势下，中国共产党改变了28年农村包围城市的战略方针。1949年3月，中共七届二中全会决议中提出了工作重心由乡村移到城市，开始由城市领导乡村的战略方针。怎样才能把城市的工作做好？实施什么方针才能使城市起领导作用？决议指出：中心环节是迅速恢复和发展城市生产，把消费的城市变成生产的城市。这一方针统领着建国初期的各项城市工作。也是今日回顾和评价当初首都建设规划的一条主线。 一、 建立计划规划机构和法规条例 (一)建立计划规划机构 新中国建立前夕，1949年7月，北京的前身----北平市在全国率先建立了“北平市都市计划委员会”，于7月6日颁布了“北平市都市计划委员会组织规程”。规定该会负责都市计划之调查、研究、设计，订定等工作；草拟与都市计划有关之规章；宣传并指导都市计划之实施。委员会由北平市市长、市人民政府建设局局长、平汉铁路局局长以及专家5-13人组成。[1] 此后，随着经济建设的大规模开展，1952年10月，北京市与天津、包头、大同、太原、石家庄、唐山、邯郸、张家口九个城市一起成为华北地区最早建立城市建设委员会的城市。城市建设委员会与计划委员会分工，专职领导城市规划设计和监督检查城市的一切建设工作，并设规划设计、监督检查的专门机构。该委员会由党政主要负责人担任主任，另设专职副主任；统一领导，解决有关问题。[2] (二)制定建筑管理规则 配合北京市规划管理，1950年6月12日，市政府首次制定了《北京市建筑管理暂行规则》。规定在北京市进行的工程均要经建设局查勘核准发给建筑执照后方得动工。这些工程的范围十分宽泛，涉及公私各类建筑。包括：1.新建、改建、翻修的房屋、棚厂、临街墙垣、门楼、临街篱笆木壁及其他围栏；2.临街房屋挑顶、重修或更换木料；3.院内房屋抽梁换柱；4.向街面或临户开门、开窗；5.修筑院内沟道渗井；6.安装动力机器；7.街道或屋顶安设广告牌或广告标柱；8.拆卸房屋或其他建筑物；9.修建门前步道；10.临街支搭凉棚；11.将普通住房铺房改作工厂或其他公共厂所；12.其他与公共安全及交通有关之工程。[3] 可见其范围不仅与公共有关之工程几乎无所不包，而且涉及私宅院内建筑。 建筑执照分营建、修理、杂项、拆除四种。其有效期限为：营建热照6个月，修理执照3个月，杂项执照1个月，拆除执照1个月。如果违反规则，建设局得处以工程估价的1-10%之罚金，或由建设局会同公安局予以取缔。 (三)确立建设北京的三条原则 1953年第一个五年计划开始实施以后，城市建设随着工业化的步伐而大大加快。城市建设出现了杂乱无章的局面。1954年11月，中共北京市委提出了改进北京市房屋建筑，加强管理的三项原则：[4] 1.严格控制建设用地，在统一的计划下进行建筑。当时大工厂和高等学校的选址均经过论证，按规划进行；建筑最多最乱的是机关办公室和住宅建筑。出现了在城内有空就挤、遍地开花，在城外则各占一方、互不配合的现象。对此，市委提出：除了在各机关现有院落中，修建一些造价低的车棚、饭厅、厕所等临时建筑以外，凡不在重点改建或建筑地区而与将来规划有冲突或规划还没有把握者，尽可能暂不修建造价较高的楼房；在公园和将来准备做为公园的地方，在没有通盘计划之前，也不零乱地进行建筑。 2.成立首都统一建房委员会。对机关办公、住宅用房，在中央主管机关领导下，实行统一拨款，集中资金，统一建设的办法。此前机关建房资金是按条条逐级下分，分到各单位，各搞各的。这种作法虽然有利于调动各方面的积极性，但是难以统筹兼顾。因此，市委提出成立由齐燕铭为主任的首都统一建房委员会，设立常设机构，调集有关部门原来管理建房工作的干部参加工作。某些特别重要的建筑，如全国人民代表大会、国务院、中央各部永久性的办公大楼等，可按照全市统一的总的规划，由建设单位组织专门力量领导其建设工作。 3.加强规划设计工作的统一领导。兼于北京市的设计力量只能担负全市设计任务的1/3，其余2/3