第二章 公共组织（上）.pptVIP

一、公共组织的涵义 （一）组织的涵义 1.组织的涵义（知识回顾） 组织的要素：（1）目标——说明组织存在的理由；（2）主体——人；（3）资源——人、财、物、信息、技术等资源；（4）结构——通过分工和协作而形成的组织结构；（5）互动——与环境进行物质、能量和信息的交换。 组织是由目标、主体、资源、结构等要素所组成的时时刻刻与环境进行互动的开放性系统。 1.组织的涵义 不同时期的组织观（教材129页）： （1）静态的组织观——组织的结构 （2）动态的组织观——组织的功能和行为 （3）生态的组织观——组织与环境的互动 （4）心态的组织观——组织的精神和意识 组织是在特定的社会环境之中，由一定的要素组成，为了达成一定目标而建立起来的，随着内部要素和外部环境的不断变化而自求适应和调整，并具有特定文化特征的一个开放系统。（教材130页） （二）公共组织的涵义 根据组织所追求目标的不同，可以把组织划分为公共组织和非公共组织。 公共组织是指不以盈利为目的，以追求公共利益为价值取向，以管理公共事务、提供公共服务、协调公共利益关系、维持公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公权力或经过公共权力的授权，负有公共责任。典型的公共组织是政府。 非公共组织一般不以公共利益为目标，它们所追求的和维护的是组织成员的私人利益。典型的非公共组织是企业。 公共组织的基本要素：（1）人员；（2）经费；（3）物资设备；（4）目标；（5）责权结构；（6）人际关系。 二、公共组织的特征 1.公共组织以追求公共利益为其价值取向 2.公共组织的活动受法律法规的限制并具有法律的权威 3.公共组织权威的割裂 4.公共组织受到高度的公共监督 5.公共组织间的相互依存性 6.公共组织政治因素的考虑 7.公共组织的目标大多模糊不清且不易测量 8.公共组织的独占性 9.公共组织行为具有强制性 三、公共组织设计的一般原则 （一）统一指挥，统一目标 统一指挥原则就是要求每个下属应当而且只能有一个直接的上级主管，要求在上下级之间形成一条清晰的指挥连。 统一指挥原则根源于组织分工与协作的需要。 统一指挥的前提条件是统一目标。 统一指挥的关键是统一领导。 统一指挥的保证是机构设置统一。 （二）分层管理，分权治事 要实现分层管理、分权治事，就必须处理好两种基本关系：一是管理幅度与管理层次的关系；二是集权与分权的关系。 1.管理幅度与管理层次的关系 2.集权与分权的关系 南京大学教授、博士生导师，原江苏省发展和改革委员会主任钱志新观点：集权与分权是企业治理中必须处理好的基本问题。当企业规模发展到一定阶段，集权还是分权就成了企业管理中一个复杂而艰难的问题。处理集权与分权的关系，既要防止“失控”，又不能“统死”。 集权与分权也是国家治理中必须处理好的基本问题。集权与分权的关系在国家治理层面上主要表现为中央集权与地方分权的关系。 我国是个有着2000多年中央集权传统的国家，建国后在处理中央集权与地方分权的关系上有着反反复复的曲折，陷入了“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱又统 ”的怪圈。 中央集权和地方分权的度 国家行政学院公共管理教研部主任、教授薄贵利 在其著作《集权分权与国家兴衰》中，对市场经济和民主政治条件下，我国中央政府集权与地方政府分权的“度”作了分析，认为中央集权的上限是：不能导致某个国家领导人个人的过分集权和独断专行，也不能导致某一国家机关的过分集权和独断专行。下限是：不得侵犯和剥夺地方的自主权，不能侵犯和剥夺企事业单位和社会团体的合法权益，不得侵犯和剥夺公民的合法权益。 地方分权的上限是：在政治上，不得危及国家统一、主权和领土完整，不得损害国家统一的社会主义市场经济体系的形成、建立和发展。下限是：不得侵犯和剥夺公民的合法权益，不得侵犯和损害企事业单位的合法权益，不得侵犯和损害社会团体和社会中介组织的合法权益。 案例讨论：集权与分权的关系 某处张处长毕业于某名牌高校，作风民主，主张在管理工作中分权授能，让下属充分发挥积极性和创造性。他把绝大多数工作都分配给下属机关，自己只负责最重要的事情。他经常讲，管得越少的领导就是最好的领导，民主才能产生效率。有人找他反映问题，他总是说，这件事不该我管，你去找某某去。他充分信任下属机关，从来不过问他们的具体工作。半年里，他只开了四次会，每次会议上，他都对大家的辛苦表示感谢，并对下一步工作做出具有原则性的意见。后来，上级领导前来检查工作，发现下属机关之间互相扯皮，人心涣散，很多工作都没有落实。张处长非常伤心，觉得下属辜负了自己的信任，决定把所有的权力都收回来，所有的事情自己一个人说了算。 思考题：试根据集权与分权的关系原理评价张处长的做法。 （三）职掌明确，权责一致 所谓职掌明确、权责一致是指职位（职务）明确，权责分明，事有归属，责无旁贷，功莫由争，