轨道交通项目市场化运作难点小议.docVIP

采用市场化方式运作轨道交通项目是目前投融资领域出现的一种新现象。由于轨道交通项目涉及投资额巨大、运营维护费用高、投资回收期长、客流风险大、需政府提供政策条件多等特点，轨道交通项目市场化运作难度远大于一般基础设施项目。2005年2月7日，中国轨道交通行业第一个市场化运作项目－北京地铁四号线特许经营项目的项目协议正式草签，本文拟结合该项目的实际情况，对采用市场化方式运作轨道交通项目中的难点问题进行简要论述： 难点一：项目盈利模式 基础设施项目进行市场化运作的前提条件是项目必须具备盈利模式。轨道交通项目本身仅靠客运服务（包括相关三产业务）无法实现盈利，此类项目要建立盈利模式通常通过两类方式：：1）捆绑土地开发模式；2）政府补贴模式。上述两种方式均有实例，如香港地铁属于第一类；欧洲和亚洲的新线项目多采用第二种模式。 政府补贴，根据补贴时间，可分为建设期补贴（或称“前补贴”）和运营期补贴（或称“后补贴”），前补贴模式更符合市场化运作的要求。针对中国现状，上述两种模式均具有可行性，但需解决的问题不尽相同：捆绑土地开发需解决土地开发相关问题，例如土地规划条件、土地一级市场收益的分配形式、土地如何进入二级市场等；政府补贴模式需解决的问题主要是补贴数额和具体方式。已签约的北京地铁四号线项目采用前补贴模式，政府在建设期承担项目总投资中的70％。 难点二：票价模式 轨道交通项目涉及票价定价问题。根据目前国内价格法规，向乘客收取的票价属于政府定价范围。由于投资人介入项目前进行财务评价时，需要一个确定的票价方案，因此解决此问题有两种基本思路：第一种思路是政府在进行市场化运作时事先制定线路的运营票价和票价调整方案。由于目前轨道交通市场化项目主要是新线，上述定价方式与传统的开通前定价模式不一致，实践中较难操作；第二种思路是政府承诺一个运营时与投资人结算的票价（或称“影子票价”），以便投资者进行财务评价。如果实际定价与该结算票价出现差异，则实行多退少补。在实际定价低于结算票价时，需政府财政补贴。除上问题外，票价模式还涉及到一些技术问题，例如如何在票价调整公式中合理解决经营期通货膨胀风险，其次如果该线路为整个轨道交通网络中的一部分，如何制定网络价格和换乘分帐问题。北京地铁四号线项目采取的是结算票价政策，该部分是整个运作方案的核心内容之一。 难点三：客流风险问题 轨道交通项目存在客流风险，其解决方案有政府完全承担客流风险、投资者完全承担客流风险和两者结合三类方案。由于线路客流除受线路本身情况和运营服务质量影响外，还受制于城市规划和公共交通政策，因此，政府和投资者分担风险的方案应是现实、合理的风险解决方案。在北京地铁四号线项目中，主要客流风险由投资者承担，但政府也承担一些特定义务，如城市规划和公交政策义务，在极端的情况下，政府有义务回购项目设施。 难点四：建设和运营标准问题 轨道交通市场化运作最理想的选择，是建设和运营工作均由投资者负责，这有利于实现项目综合效益的最大化，也有利于通过风险的转移真正实现政府职能的转变。同时为保证项目的建设和运营质量，政府必须明确建设和运营标准，即需要建造什么样的设施、设施今后如何运营和维护等。上述问题的复杂程度首先取决现行法律及行业标准的完善程度，在国内原有的体制下普遍存在“建管分离、重建设轻管理”的问题，因此，目前国内关于建设标准体系相对成熟，而运营标准则特别缺乏。北京地铁四号线项目的建设标准的基础是初步设计文件，而运营标准的制定则更多参考了国外经验。 难点五：政府运作和监管机构问题 在目前政府职能划分情况下，轨道交通市场化运作涉及多个政府部门，如价格问题属发改委职能范围、交通政策问题属交通委职能范围、补贴问题则涉及财政部门等，如何有效协调政府各部门的意见是实际运作中的一大难题。北京地铁四号线的做法是，首先成立项目领导小组进行整体协调；其次，在招商阶段，主要由综合部门发改委牵头负责方案制定；在方案确定后的实施阶段由行业主管部门交通委牵头。 综合来看，轨道交通项目的市场化运作是一个复杂的综合课题，涉及的领域十分之广，需要多专业人员和社会资源的协同工作，在各种影响因素中，除项目本身的基本条件外，政府能否真正转变角度、根据市场化的要求制定合理的招商条件和支持政策是项目能否成功的决定性因素。