“按日计罚” 条款未能进入环境保护法修正案(送审稿) 的法律分析.docVIP

“按日计罚”条款未能进入环境保护法修正案（送审稿）的法律分析 林燕梅*成功** 摘要：2011年1月《环境保护法》的修订正式启动，引入“按日计罚”条款以增强法律的威慑力曾一度作为此次改法的创新制度进入了环境保护部起草的建议稿和全国人大环资委的草案稿，但是在2011年11月全国人大环资委向人大办公厅递交的送审稿中被拿下。本文从拟增设的“按日计罚”的内容、立法目的、行政法性质以及与建议中的和现行法律制度的衔接等角度进行分析，初步得出以下结论：对“按日计罚”的适用范围、处罚额度及考虑情节等具体内容的共识未达成是按日计罚条款未能进入送审稿的原因之一；送审稿保留了草案稿中有关限期治理后的“超标收费”与按所造成的危害后果进行处罚的规定与拟增设的“按日计罚”条款存在潜在的冲突是“按日计罚“条款未能进入送审稿的主要原因；除了个别地区外，拟建立的按日计罚制度与目前“超标即违法”的法律责任制度的实践不存在冲突，应能衔接的，不应成为立法者否决按日计罚制度的主要原因。本文认为按日计罚制度比目前送审稿建议的限期治理后超标收费与按所造成的危害后果进行处罚更能与现行的法律制度衔接，建议立法者再一次系统分析我国目前环境行政罚款的规则体系，从而设计更为合理的处罚制度，对送审稿进行进一步的修改。 关键词：环境保护法修订 按日计罚 限期治理 超标收费 超标即违法 在2007年《水污染防治法》修订的过程中，要求对污染行为采纳按日计罚，以改变“守法成本高、违法成本低”的呼声非常高，引起热议，但最终并未如愿。2011年，全国人大常委会把《环境保护法》修订列入年度立法工作计划，《环境保护法》的修订于2011年1月正式启动，是否应增设按日计罚的处罚方式以强化违反排污者法律责任再一次引起广泛讨论。在2011年2月环境保护部（以下简称为环保部）形成的《中华人民共和国环境保护法（修改建议初稿）》（以下简称为“建议稿”）及2011年9月全国人民代表大会环境与资源保护委员会（以下简称为全国人大环资委）形成的《中华人民共和国环境保护法修正案 （草案稿）》（以下简称为“草案稿”）的修订条文中“按日处罚”的条款都被纳入，虽然内容稍有不同。然而据媒体的报道，在2011年11月全国人大环资委向全国人大办公厅递交的《中华人民共和国环境保护法修正案（送审稿）》（以下简称为“送审稿”）中，按日计罚的条款未能纳入。对于大部分的“环保人”而言，这样的结果未免令人失望。大部分观察人士将这一结果归因为“遭到诸多人的反对，认为将导致负担过重而难以承受”，或“环保优先的理念并没有得到贯彻，立法者担心这一制度会损害经济发展”，但全国人大环资委汪光焘主任委员就《环境保护法》的修改作的重要讲话时指出：按日计罚这一条款，在征求意见中争议比较大，“关键是法律已经规定超标即违法，如何在现行法律所规定的违法责任的基础上建立这项制度，需要继续研究论证”。立法是一个政治博弈的过程，我们当然不能忽略产业界、部门利益和经济主导驱动等因素阻碍潜在有效的环保制度进入立法，但我们也确实需要对拟增设的制度及所提议的条文的法律设计、与现行制度的衔接、实施后可能产生的效果，是否能够达到立法目的等问题进行充分论证。为此，本文从 “按日计罚”条款的内容、立法的目的、行政法性质以及与现行法律制度的衔接等角度进行分析，尝试得出 “按日计罚”条款未能纳入送审稿的原因并提出对送审稿进一步修改的建议。 一、拟增设的“按日计罚”制度 1、 环保部建议稿和环资委草案稿中“按日计罚”条款的内容 环保部建议稿增设的第四十五条规定： “违反本法规定，经环境保护行政主管部门处罚后，违法行为人仍不停止违法行为或者逾期不改正的，环境保护行政主管部门应当对该违法行为人实施按日计罚。按日计罚的每日罚款额度为一万元。计罚期间自环境保护行政主管部门作出责令停止违法行为决定之日或者责令限期改正的期限届满之日起计算。” 全国环资委草案稿的第四十一条规定： “对违反有关法律规定排污，受到环境保护行政主管部门处罚，并被责令改正或者限期改正，逾期不履行行政处罚决定，经催告仍不改正的，作出处罚决定的环境保护行政主管部门，在依法采取行政强制措施的同时，可以自责令改正或者限期改正期限届满之日起，至改正之日止，根据污染物排放总量和污染损害程度，每日处一万元以上十万元以下的罚款；继续超标排污、超总量排污或者继续造成显著不良环境影响的，由作出处罚决定的环境保护行政主管部门报请县级以上地方人民政府责令停产整顿。有关法律规定对逾期不改正行为已经加处罚款的，从其规定。” 与按日计罚相近的概念，在美国称为“每日处罚（Daily Penalty）”，在我国台湾地区称为“按日连续处罚”，顾名思义是每日一张罚单，针对持续性违法行为适用的一种法律责任。目前，美国、加拿大、德国、法国、芬兰、新加坡、印