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第一章 日本地震对策及震后应急措施 1 日本地震对策概要 1.1 日本灾对策的发展历程 日本位于太平洋西岸，是一个由东北向西南延伸的弧形岛国。由于地处环太平洋地震带， 日本成为世界上灾害最频发国家之一。根据1998年～2005年的统计数据，虽然国土面积只占 世界的0.25%，但其6级及6级以上地震发生的次数却占到全世界发生总数的20.8%。 日本每年因为自然灾害遭受巨大的生命财产损失。20世纪50年代前期，由于大型台风 和大规模地震的影响，死难人数达到几千人的灾害多有发生。随着防灾体制的建立和强化， 国土保护的加强，气象预报的进步及通讯手段的进步，日本的灾害应对能力得到了加强，由 于自然灾害产生的损失也逐渐减少。 日本防灾体系的发展分为3个阶段： 1．战前初创阶段(1880～1945 年)。 明治13 年(1880 年)，日本制定了救助受灾贫民的《备荒储蓄法》。1890 年后，由于 风灾水害连绵不断，导致中央储蓄金严重透支，1899年《备荒储蓄法》被废止，开始实施《罹 灾者救助基金法》。该法对设立救灾基金，及国家每年酌情向道府县支付部分救助补贴金进 行了规定。明治后期，日本的利根川、淀川等大河川每年发大水，特别是1894 的水灾使日 本蒙受巨大损失，为此，政府制定了后来被称为治水三法的《河川法》(1896 年)、《砂防 法》(1897 年)和《森林法》(1897 年)。 1899年，日本制定《灾害准备基金特别会计法》 及《灾害土木费国库补助规定》，规定灾后重建的土木工程费用，一般由国库临时提供。 2．战后复兴阶段(1945～1960 年)。 1946 年12 月日本发生了里氏8级的南海地震，地震和海啸造成 1432 人死亡和下落不 明，11,591 座房屋倒塌。而《罹灾者救助基金法》作为当时惟一的灾害应急对策暴露出救 援物资筹措不力、组织协调不灵等弊端。鉴此，日本政府于1947 年又制定了《灾害救助法》。 该法在强调有组织的进行灾害救助活动的同时，明确了国库与都道府县关于救助费用的分担 比例。为保证国土开发过程中灾害预防能力的加强，日本政府先后出台了一系列针对保全国 土的防灾法律，如《海岸法》(1956年) 、《地陷等防止法》(1958 年) 以及《治山治水紧急措 置法》等。 战后，日本列岛屡遭大规模灾害的袭击，不仅导致灾后重建的费用猛增，更使脆弱的 地方财政雪上加霜。为了减轻地方政府的财政压力，1951 年，政府制定《公共土木设施灾 害复旧事业费国库负担法》 (简称“公共土木负担法”)，1950 年颁布了《农林水产业设施 灾害复旧事业费国库补助的暂定措置法》(简称“暂定法”)，1953 年，政府出台了《公立 学校设施灾害复旧费国库负担法》(简称“公立学校负担法”)。这些法律明确规定在土木设 施，农林设施及学校设施受灾时，国库负担重建所需费用的比例。国家还对公营住宅、生活 保障设施以及城市设施的灾后重建分别制定了相关的法律，国库根据规定和预算提供补助金。 3．充实完善阶段(1961 年至今)。 与地震相关的防灾对策发展历程如图1-1所示： 年 灾 害 法律制度 1946 年 南海地震 1947 年 灾害救助法 1959 年 伊势湾台风 1961 年 灾害对策基本法 （设置中央防灾会议，确定防灾基本计划） 1962 年 特大灾害特别财政援助相关法 1969 年 设置地震预测联络会 1971 年 加州圣费尔南多地震 制定大城市震灾对策推进纲要 开始震灾对策训练 1976 年 地震学会发表论文指 出东海可能发生强震 1978 年 制定大规模地震特别措置法 1980 年