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从城市容积率纠纷看生态环境诉讼的新发展 颜运秋/王贺静 ? 2013-02-07 15:33:50　　　来源：《法治研究》(杭州)2012年9期 　　 　　【内容提要】城市容积率是由城市土地和规划管理部门事先制定的，用来限定土地承载容量的指标。在司法实践中，容积率纠纷因为具有主体广泛性、目的公益性、内容预防性和复合性四项特性而成为一种新型的生态环境纠纷形式。传统的行政处理机制和民事诉讼在处理城市容积率纠纷时都存在明显的局限性。为了妥善处理城市容积率纠纷，采用生态环境公益诉讼的方式成为必要。生态环境公益诉讼是旨在保护社会公共生态环境和公民环境权的制度。与传统纠纷处理机制相比，生态环境公益诉讼在处理城市容积率纠纷案件中呈现诸多优越性。　　【关 键 词】城市容积率纠纷/生态环境公益诉讼/制度构建　　容积率(Volume Fraction，简称FAR)，又称建筑面积毛密度，是指一定地块内的总建筑面积与用地面积的比率。容积率是城市规划管理中控制性详细规划的重要组成部分，对城市规划有着重要的作用。近几年来由城市化进程的加快而导致的城市的扩张性发展，使得土地稀缺问题日益被凸显出来。同时，原有的“摊大饼”式的城市横向发展模式，又引起了公共交通成本的提高和办事效率的下降等问题。为了解决城市横向发展中日益凸显的弊端，促进城市化又好又快的发展，就需要采用以提高土地利用率为基础的城市纵向发展模式。容积率作为评价城市土地利用强度和合理程度的重要指标，是城市纵向发展模式中的核心因素。如何有效地运用法律手段监管容积率的合理制定和实施，明确容积率产生纠纷后的法律救济途径是不可忽视的理论与实践难题。　　一、城市容积率纠纷的新特点　　(一)城市容积率纠纷的主要表现　　在容积率的制定标准中，土地的使用强度和合理程度是两个最基本的因素。其中，土地的使用强度比较直观：容积率高，土地使用强度就大；反之，土地使用强度就小。但是，土地使用的合理程度就比较难以测量。因为“合理程度”本身就是一个很主观的词语，不同的利益主体对于“合理”的理解程度是不一样的，容积率的“合理”问题作为开发商、行政机构和业主三者之间利益博弈的焦点，更是纠纷频发的敏感地带。城市容积率纠纷主要表现为以下几种类型。　　1.开发商与业主之间的纠纷。住房作为居民生活的刚性需求，是衡量居民生活质量的重要指标，与居民生活的方方面面息息相关。在房价飞涨的现今，不少家庭即使倾尽全家之力，背上十年、二十年的房贷也要购买一套房子。站在业主的角度出发，他们最重视的就是住房各方面的质量以及居住的舒适度问题。而对于开发商来说，他们遵循的是经济利益最大化原则。容积率的一个小小修改，就可以为他们带来巨大的利润空间。举一个简单的例子，假使一块1万平方米的土地规定容积率为1，开发商把容积率提高到1.5，则可以多建0.5万平方米的房子。以每平方米5000元的价格计算，开发商就可以多得2500万元。正是在如此高额利润的诱惑下，开发商通过改变土地性质、改变户型设计、改变项目整体规划或者违规占用配套公摊面积等手段违规提高容积率。然而，在开发商获取额外利润的同时，却使业主们承担提高容积率的不利后果。容积率是评价房屋居住质量的关键性因素之一。容积率的高低与建筑的详细性规划有着直接的联系。高容积率将会导致建筑楼层变高，楼间间距变窄，进而导致绿地比例下降，住房光照通风条件变差，还会对居住小区内的休闲健身场所、儿童活动区域的面积造成挤压。提高容积率所带来的一系列影响的最终承载体是业主，这与业主寻求居住质量和居住舒适度的初衷背道而驰。开发商和业主在不同价值观的驱使下，对容积率有着不同的判断和感受，由此也就引发了开发商和业主之间就容积率问题而产生的各种纠纷。　　2.开发商与行政机构之间的纠纷，建设项目的容积率标准是在开发商和行政机构之间签订的国有土地出让合同之中规定的。开发商建设项目的容积率只有符合合同规定的容积率标准，才能拿到建设工程规划许可，项目才能合法地开工。同时在合同签订后，行政机构还会在项目的建筑过程中进行日常管理，竣工后进行验收，以确保项目的各项指标都符合国有土地出让合同的规定。对于国有土地出让合同中规划标准的修改，也要遵循严格的法定程序。就容积率的修改而言，开发商需要先向规划部门提出申请；规划部门组织进行专家论证；专家论证通过后，还需要对利益相关方，包括已购房者、潜在购房者、邻近小区居民等进行公示，必要时还需要通过召开听证会等方式听取利益相关方的意见；在经过公示期且没有异议的情况下，经政府批准后，开发商才能合法地变更容积率。如果开发商没有遵守这一程序，行政机关在进行验收和复查时发现开发商擅自更改容积率，开发商将会受到行政主管部门的行政处罚。然而容积率修改的过程繁琐且容易遭到利益相关方的反对，往往成功率不高。而容积