政府会计改革的新力量 政府审计的咨询功能.docVIP

政府会计改革的新力量:政府审计的咨询功能 张曾莲 摘　要:当前,我国政府审计主要强调鉴证功能,而忽视咨询功能。随着管理审计和绩效审计 的逐步开展,政府审计的咨询功能也逐渐浮出水面,并受到社会各界的重视。政府审计的咨询功 能对政府会计改革具有重要意义。加强政府审计的咨询功能和推进政府会计改革都是我国当前 的紧要任务,二者具有一致性,能相互促进。我国政府审计的咨询功能还很薄弱,可以借鉴美国政 府审计咨询功能的经验,采取各种措施积极参与政府会计改革。 关键词:政府审计;咨询功能;政府会计改革 近年来,财政部在政府会计改革方面有重大的举措,比如即将实施的医院、高校会计制度,修订事业单位会计制度,着手建立政府会计概念框架和会计准则体系。这为政府审计的咨询功能服务政府会计改革提供了空间。2009年12月25日,审计署提出将会继续推动中央部门预算公开,争取再经过两三年的努力,使所有的中央部门预算都向社会公开。国务院首次为公开部门预算列出了时间表。这表明政府审计正在积极推动政府预算与会计改革。 一、审计功能的拓展与政府审计咨询功能的出现 从国内外审计的发展历史和现状来看,审计按不同主体划分政府审计、内部审计和社会审计,并相应形成了三类审计组织机构。如果按业务范围(功能)划分,则审计可进一步分为传统的鉴证功能和后起的咨询功能。 在现代民主社会中,政府审计是受人民委托对国家管理者———政府———承担的公共受托经济责任进行的独立评价。政府审计职能的发挥一方面可以解除政府的公共受托责任,另一方面通过对政府公共管理活动进行监督评价,促进政府各部门提高绩效、改善服务水平。受新公共管理运动思潮的影响,无论从咨询的形成和发展看,还是从政府审计的目标看,政府审计咨询功能的产生都是历史发展的必然。审计咨询功能将向政府部门进一步横向拓展,而政府审计功能也将出现分化形成政府审计的鉴证功能和咨询功能并存的局面。与此相对应,政府财务审计主要强调鉴证功能,但财务审计发现的问题和提出的改进建议也具有咨询功能。政府管理审计和绩效审计的咨询功能得到进一步发展。《中华人民共和国审计法》规定,政府审计应当在“维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展”等方面发挥作用。从政府审计不具有直接管理职能角度看,这些作用都是政府审计的咨询功能。 目前对政府审计咨询功能的解读,主要有两种观点。一是把咨询功能看做是政府审计功能的重要组成部分,认为政府审计的功能分为鉴证功能和咨询功能,即咨询功能和鉴证功能是平行关系。这种观点的实际意义在于,它突出了新时期重点发挥政府审计咨询功能的时代要求,利于树立新的审计理念,在更大范围和更高层次上发挥政府审计的积极作用。二是将政府审计的咨询功能看做是政府审计鉴证的效用性,强调政府审计结果的服务性,即咨询功能附属于鉴证功能。这种观点对指导审计实践、深化审计成果,具有重要意义。 笔者认为政府审计咨询功能的实现主要有两种方式。一是通过政府鉴证功能,发现政府财务报告存在的问题,提出改进建议。因为政府审计不可能像社会审计那样对政府审计对象提供单独的咨询服务,只能将咨询功能蕴含在政府审计的鉴证业务中。这是政府审计发挥咨询功能的初级形式,针对我国国情,目前政府审计通过鉴证功能来发挥咨询功能是一个可行的路径。二是政府审计部门通过参与讨论、文件会签、参与政府会计准则制定、争取在政府会计改革中的发言权等途径来行使咨询功能。这种方式目前在我国还比较薄弱,今后需要进一步加强。 二、政府会计改革引入政府审计咨询功能的可行性 开展政府审计和推行政府会计改革都是我国当前的紧要任务,二者具有共同的存在基础和推动因素,在目标、内容等方面具有对应性和互补性,能相互促进,产生协同效应。促进政府会计改革,完整政府会计体系,改进政府会计方法,提高政府会计信息的真实性,可以为政府审计充分发挥其社会作用,提供更广阔的空间。将政府审计与政府会计改革紧密结合,可以将政府的职能从事后的监督逐步提升到事前、事中的协助与完善,从而促使政府各机构、部门的执政能力与水平的提高,促进社会的和谐发展。 一是政府审计的咨询功能引导政府会计系统提供成本、绩效等信息。新公共管理运动倡导绩效型政府,外部推动力量主要体现在政府绩效审计的开展,它促使政府转变管理观念,改变管理方法,提高政府对公共资源的使用绩效,这必然要求政府部门引入相应的政府会计系统,为提高管理决策水平提供相关信息。政府审计咨询功能本身需要相关性信息,如资源投入总量信息、资源投入结构信息等,这些是目前政府会计系统无法提供的,这也要求政府会计作出相应改进。 二是政府审计的咨询功能在政府财政管理体制中的地位和职能决定了它在政府会计改革中必然发挥重要作用。从国外政府会计改革的经验看,由于各国政治体制和行政管理职能分工的不同,不同国家的